Restitution des valeurs patrimoniales d’origine illicite

http://www.admin.ch/ch/f/ff/2010/2995.pdf

2010-0417 2995 

10.039 

Message 

relatif à la loi fédérale sur la restitution des  

valeurs patrimoniales d’origine illicite de personnes  

politiquement exposées 

(Loi sur la restitution des avoirs illicites, LRAI) 

du 28 avril 2010 

Mesdames les Présidentes, 

Mesdames et Messieurs, 

Par le présent message, nous vous soumettons, en vous proposant de l’adopter, un 

projet de loi fédérale sur la restitution des valeurs patrimoniales d’origine illicite de 

personnes politiquement exposées. 

En outre, nous vous proposons de classer l’intervention parlementaire suivante: 

2007 P 07. 3459 Entraide judiciaire avec les «Etats défaillants» (N 05.10.2007) 

Nous vous prions d’agréer, Mesdames les Présidentes, Mesdames et Messieurs, 

l’assurance de notre haute considération. 

28 avril 2010 Au nom du Conseil fédéral suisse: 

 La présidente de la Confédération, Doris Leuthard 

La chancelière de la Confédération, Corina Casanova         2996 

Condensé 

Les avoirs d’origine illicite de «personnes politiquement exposées» (PPE), posent 

à la fois un problème national pour la place financière suisse et un problème 

international en matière développement. Cette problématique concerne notre pays 

en particulier lorsque de tels fonds quittent les pays où ils ont été détournés et 

arrivent sur les places financières internationales, dont la Suisse. 

La Suisse a réagi à cette situation dès la fin des années 1980, suite à plusieurs cas 

retentissants (Marcos, Abacha, Montesinos). Par sa politique proactive de restitution des avoirs, la Suisse s’est positionnée comme leader dans ce domaine. Concrè-

tement, la Suisse a développé un système  reposant sur deux piliers: celui de la 

prévention et celui de l’entraide. La prévention a été renforcée en liaison avec le 

secteur bancaire. La loi sur le blanchiment d’argent est l’un des principaux instruments du premier pilier. Le second pilier repose sur la loi sur l’entraide pénale 

internationale, qui autorise la collaboration avec d’autres Etats en vue de la saisie 

et de la restitution des avoirs d’origine illicite. Globalement, ce système donne de 

bons résultats. Au cours des quinze dernières années, il a permis à la Suisse de 

restituer près de 1,7 milliard de francs, soit bien davantage que n’importe quelle 

autre place financière. 

Cela étant, le phénomène croissant des Etats dits «défaillants» a montré les limites 

du système, au travers des cas Mobutu et Duvalier. Le présent projet de loi est ainsi 

né des difficultés rencontrées par les autorités suisses pour restituer à de tels Etats 

les fonds bloqués en Suisse après le non aboutissement de la procédure d’entraide 

pénale internationale. Il vise à éviter que de telles situations ne se reproduisent et a 

également vocation à donner une issue aux cas de blocage décidés par le Conseil 

fédéral fondés sur l’art. 184, al. 3, de la Constitution qui, par hypothèse, seraient 

encore pendants au moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, ce qui sera 

vraisemblablement le cas des avoirs Duvalier. 

Concrètement, le présent projet de loi constitue une solution subsidiaire à la loi sur 

l’entraide judiciaire en matière pénale. A la différence du droit pénal, la loi proposée distingue la conduite d’une PPE et l’origine illicite de ses avoirs. Elle prévoit en 

effet une voie différente de celle de la poursuite pénale de la PPE concernée, en ce 

sens qu’elle rend possible la confiscation d’avoirs d’origine manifestement illicite 

sans condamnation de la PPE. Le projet de loi comporte les trois instruments du 

blocage, de la confiscation et de la restitution pour résoudre les cas d’avoirs 

d’origine illicite de PPE déposés en Suisse, lorsque les Etats d’origine de ces avoirs 

sont dans l’incapacité de mener une procédure pénale qui réponde aux exigences de 

notre loi sur l’entraide pénale internationale. Pour ce faire, il prévoit une procédure 

devant le Tribunal administratif fédéral garantissant les droits des PPE concernées 

par un cas d’application de la loi. Le jugement issu de cette procédure, susceptible 

d’un recours auprès du Tribunal fédéral, permettra le cas échéant, après le contrôle 

d’un juge, la confiscation des avoirs d’origine illicite bloqués en vue de leur restitution transparente à leur Etat d’origine.  2997 

Table des matières 

Condensé 2996

1 Présentation de l’objet 2998

1.1 Introduction 2998

1.2 Développements sur le plan international et positionnement de la Suisse 2999

1.3 Cadre juridique actuel 3001

1.4 Limites du cadre juridique actuel 3002

1.5 Opportunité de modifier le cadre juridique actuel 3003

1.6 Droit comparé 3005

1.7 Projet de loi soumis à la consultation 3006

1.7.1 But et Objet 3007

1.7.2 Champ d’application 3008

1.7.3 Présomption d’illicéité et confiscation 3009

1.7.4 Prescription 3010

1.8 Interventions parlementaires 3011

1.9 Résultat de la consultation 3011

2 Commentaire 3012

2.1 Structure de la loi 3012

2.2 Commentaire détaillé des dispositions de la loi 3013

3 Conséquences 3028

3.1 Pour la Confédération 3028

3.2 Pour les cantons 3028

4 Liens avec le programme de la législature 3028

5 Aspects juridiques 3028

5.1 Constitutionnalité 3028

5.2 Compatibilité et cohérence de la loi  avec les obligations internationales 

de la Suisse 3030

5.2.1 Convention européenne des droits de l’homme 3030

5.2.2 Convention des Nations Unies contre la corruption 3031

5.3 Relation avec le droit européen 3032

5.4 Forme de l’acte à adopter 3032

Annexes 

1 Résumé des cas les plus récents de restitution de valeurs patrimoniales 

d’origine illicite 3033 

2 Chronologie du blocage des avoirs Mobutu en Suisse (1997–2009) 3036 

3 Chronologie du blocage des avoirs Duvalier en Suisse (1997–2009) 3038 

Loi fédérale sur la restitution des valeurs patrimoniales d’origine  

illicite de personnes politiquement exposées (Loi sur la restitution  

des avoirs illicites, LRAI) (Projet) 3041 2998 

Message 

1 Présentation de l’objet 

1.1 Introduction 

Lors de la chute de Ferdinand Marcos en 1986, le Conseil fédéral a démontré 

l’importance politique de premier plan qu’il attache à la lutte contre les abus qui 

menacent la place financière suisse. L’affaire Marcos a ainsi ouvert la voie à des 

blocages ordonnés dans les cas Duvalier en 2002 et Mobutu en 2003. De plus, le cas 

Marcos a été un des déclencheurs de la révision de la loi du 20 mars 1981 sur 

l’entraide pénale internationale (EIMP)1

 afin de faciliter et de raccourcir les procé-

dures d’entraide et de préserver la réputation de la place financière suisse. 

Les efforts de la Suisse dans ce sens ne  sont pas limités à l’entraide judiciaire. En 

coopération avec le secteur bancaire et la Commission fédérale des banques, 

aujourd’hui FINMA, un système a été mis  en place qui renforce la prévention, 

l’identification, le blocage et la restitution des fonds illicites. Un pilier important de 

ce système est la loi contre le blanchiment d’argent. Cette loi permet de protéger la 

place financière suisse en prévenant l’entrée de fonds d’origine illicite. Elle prévoit 

de plus qu’une responsabilité accrue repose sur les banques quand elles sont 

confrontées à la problématique des personnes politiquement exposées (PPE) En cas 

de violation, elle permet enfin d’ouvrir les procédures pénales nécessaires. Si, en 

dépit de toutes ces mesures, des valeurs patrimoniales d’origine illicite de PPE 

trouvent leur chemin en Suisse, ces fonds peuvent être bloqués sur la base d’une 

demande d’entraide judiciaire ou bien conformément à un ordre d’un procureur ou 

d’un juge d’instruction en vertu des normes applicables en matière pénale. 

Cependant, la confiscation, après le blocage d’avoirs illicites, qui ouvre la voie à la 

restitution, nécessite une décision judiciaire en Suisse ainsi que, en règle générale, 

dans le pays victime du délit, ce qui s’avère problématique avec les «Etats fragiles», 

dont le nombre est en augmentation2

 Selon la banque mondiale, on entend par .

«États fragiles» les pays qui doivent relever des défis particulièrement importants en 

termes de développement, tels une faible capacité institutionnelle, une mauvaise 

gouvernance, une instabilité politique, et la violence fréquente ou les héritages d’un 

grave conflit passé3

 «Face à de tels défis, ces Etats sont fréquemment «défaillants .

dans la bonne exécution de procédures d’entraide judiciaire, soit par manque de 

capacité, mais aussi parfois de volonté politique. Dans de tels cas, il est en outre 

choquant que l’état de délabrement de l’appareil judiciaire d’un Etat bénéficie aux 

PPE qui ont contribué à cette déliquescence, voire qui l’ont initiée. 

  

1

  RS 351.1 

2

 En 2001, la Banque mondiale avait classé 17 Etats comme «fragiles». En 2007, leur 

nombre est passé à 33. Avec un taux de malnutrition de 50 % supérieur à la moyenne, une 

mortalité infantile de 20 % supérieure et une proportion d’enfants ayant terminé leur  

scolarité primaire inférieure de 18 %, les États fragiles sont les pays les moins 

susceptibles d’atteindre les objectifs de développement pour le Millénaire. Les pays sortant d’un conflit ont d’autant plus de mal à vaincre la pauvreté que le risque de reprise des 

hostilités est élevé. Selon les estimations de la Banque mondiale, 40 % d’entre eux 

risquent de retomber dans un conflit dans les dix années suivantes.  

http://go.worldbank.org/D9DZGGZL60 

3

 http://go.worldbank.org/VP1X5HK6I0 2999 

Dans de telles situations et lorsqu’une procédure d’entraide judiciaire ne peut aboutir, la Suisse doit alors débloquer des avoirs malgré le caractère notoire de leur 

origine délictueuse, comme dans le cas des avoirs Mobutu. Une telle issue comporte 

un important potentiel de dommage pour la  place financière suisse et l’image de 

notre pays, ainsi que le démontrent les échos réguliers des médias internationaux: la 

Suisse est perçue comme favorisant les dictateurs ou leurs héritiers, au détriment de 

la lutte contre la corruption et l’impunité. En acceptant de donner suite au postulat 

Gutzwiller, le Conseil fédéral a exprimé sa volonté de parfaire le système développé 

depuis 1986 pour parachever sa volonté et rendre possible, sous de strictes conditions, la confiscation des avoirs de PPE d’origine illicite, en vue de leur restitution à 

l’Etat d’origine, par le biais de processus transparents. 

1.2 Développements sur le plan international et 

positionnement de la Suisse 

La Banque mondiale estime que ce sont chaque année entre 20 et 40 milliards de 

dollars qui sont détournés par le biais de la corruption d’agents publics, ce qui repré-

sente de 20 à 40 % du montant total de l’aide annuelle mondiale au développement4

 .

Sur la base de ce constat, on assiste depuis quelques années à une multiplication des 

initiatives en matière de recouvrement d’avoirs et de lutte contre l’impunité et la 

corruption. 

L’Organisation de Coopération et de Développement économiques (OCDE) considère ainsi que «la corruption empêche directement les organismes donneurs et les 

pays bénéficiaires de l’aide d’atteindre leurs objectifs communs, notamment les 

Objectifs du Millénaire pour le développement»5

Le Groupe d’Etats contre la Corruption (GRECO) est une commission du Conseil de l’Europe créée le 1er .

 mai 1999. 

Elle a pour objectif d’améliorer la capacité de ses membres à lutter contre la corruption en évaluant dans quelle mesure ceux-ci respectent les normes du Conseil de 

l’Europe, grâce à un processus d’évaluation mutuelle et de pression par les pairs. 

Pour sa part, le Bureau des Nations Unies contre la drogue et le crime (UNODC) 

s’assure du suivi et de la mise en œuvre de la Convention des Nations Unies contre 

la corruption (CNUCC)6

 qui est entrée en vigueur en 2005.  L’International association of anti-corruption authorities (IAACA) sert pour sa part de plateforme aux 

praticiens pour échanger leurs expériences en matière de lutte contre la corruption, 

pour expliquer ses pratiques et expériences en matière de recouvrement des avoirs. 

A la fin 2007, la Banque mondiale et l’UNODC ont lancé conjointement la Stolen 

Asset Recovery Initiative (StAR)7

, afin d’apporter un soutien technique et juridique 

facilitant le recouvrement d’avoirs d’origine illicite aux pays en développement. La 

question du recouvrement d’avoirs prend ainsi une importance grandissante sur la 

scène internationale, tant sous l’angle des politiques financières que des politiques 

de développement. 

  

4

 Stolen Asset Recovery (StAR) Initiative: Challenges, Opportunities, and Action Plan,  

The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank, Washington, 2007; http://siteresources.worldbank.org/NEWS/Resources/Star-rep-full.pdf 

5

L’OCDE lutte contre la corruption, OCDE Publications, Paris, août 2006, 

http://www.oecd.org/dataoecd/36/50/37418926.pdf 

6

 La Suisse a ratifié ce texte le 24 septembre 2009; voir ch. 5.5.2. 

7

 http://www.unodc.org/unodc/en/press/releases/2007-09-17.html 3000 

Pour sa part, la Suisse comptabilise déjà près de vingt ans d’expérience pratique en 

matière de recouvrement d’avoirs illicites. Au cours de cette période, elle a déjà 

restitué plus de 1,7 milliard de francs suisses d’avoirs d’origine illicite. Au niveau 

des experts, la Suisse occupe ainsi une place de premier plan en matière de recouvrement des avoirs. Pour continuer à se profiler comme leader dans ce domaine, il 

lui incombe toutefois de continuer à parfaire son dispositif légal. De cette manière, 

la Suisse s’engage en faveur d’une application universelle des règles et principes 

inhérents à l’entraide judiciaire, tout en s’engageant pour que les avoirs publics 

spoliés soient restituées au bénéfice de la population des pays d’origine de ceux-ci, 

même si leur Etat se trouve en situation de défaillance. 

Consciente de ce besoin la Suisse a d’ores et déjà pris plusieurs mesures sur le plan 

international. La Suisse a ainsi joué un rôle moteur dans le processus d’élaboration 

de la CNUCC, notamment en présidant le comité de rédaction de l’art. 57 consacré 

au recouvrement d’avoirs. Aujourd’hui, cet engagement se poursuit afin que la 

Convention se développe comme un instrument efficace de la lutte contre la corruption. La Suisse intervient également dans d’autres enceintes multilatérales, comme 

par exemple l’IAACA. Elle apporte également son soutien financier et collabore 

avec l’initiative StAR. De même, elle soutient l’International Center for Assets 

Recovery (ICAR) de l’université de Bâle, lancé en 2006. Ce centre est dédié au 

renforcement de capacités du secteur de la justice, dans les pays en développement, 

dans le but de former des magistrats et des enquêteurs sur les procédures en matière 

de rapatriement de capitaux. Ces initiatives  et forums internationaux – à l’instar 

d’évènements spécifiques comme le processus de Lausanne8

 – sont autant de vitrines permettant à la Suisse de présenter et convaincre de la pertinence de son engagement. 

La politique suisse en matière de lutte contre la criminalité économique des PPE a 

ainsi été développée et améliorée au cours des vingt dernières années. Elle forme 

aujourd’hui un système cohérent qui repose sur les cinq piliers suivants: 

I. Prévention de la corruption 

La lutte contre la corruption dans les Etats avec lesquels la Suisse coopère occupe 

une place importante dans la politique extérieure et la politique de développement de 

la Suisse. Des mesures concrètes sont mises en place, p. ex. dans le cadre de programmes de bonne gouvernance9

 Tous les traités de coopération contiennent une .

clause de lutte contre la corruption. 

II. Identification des clients et de l’origine des fonds 

Les règles strictes de la législation contre le blanchiment d’argent obligent les banques suisses et tous les autres prestataires de services financiers non seulement à 

identifier les parties au contrat, mais aussi à déterminer qui sont les ayants droit 

économiques («Know Your Customer»). La législation suisse contre le blanchiment 

impose des obligations supplémentaires dans ce domaine en ce qui concerne les 

  

8

  Depuis 2001, le DFAE organise régulièrement à Lausanne des rencontres d’experts 

internationaux en matière de recouvrement d’avoirs d’origine illicite de PPE. 

9

 A titre d’exemple, la DDC fournit au Mozambique un appui à la décentralisation et à la 

démocratisation, un soutien aux ONG et à la promotion de structures de gouvernement 

décentralisées et d’instruments de planification participative. Pour d’autres activités,  

voir par ex. 

http://www.deza.admin.ch/fr/Accueil/Pays/Afrique_orientale_et_centrale/Madagascar 3001 

PPE. Les banques suisses sont considérées comme étant très impliquées dans la lutte 

contre les fonds illicites. Dans ce sens, elles se sont imposé, dès 1977, des obligations de diligence très strictes. 

III. Communication et blocage 

Les banques et les autres intermédiaires financiers sont tenus de signaler toute 

transaction suspecte au MROS. Dans un tel cas, les comptes sur lesquels pèsent des 

soupçons fondés sont immédiatement gelés durant cinq jours pour que le cas puisse 

être examiné et éviter que les fonds ne disparaissent. Le secret bancaire suisse ne 

protège pas contre la poursuite des infractions, que ce soit en droit national ou au 

titre de l’entraide judiciaire. Des mesures complémentaires permettent d’éviter que 

les valeurs patrimoniales puissent être soustraites avant le dépôt d’une demande 

formelle d’entraide judiciaire par les autorités étrangères. 

IV. Entraide judiciaire 

Lorsqu’un Etat fait une demande d’entraide qui répond aux exigences de la loi sur 

l’entraide pénale internationale, la Suisse lui fournit des informations sur les comptes suspects pour servir de moyens de preuve dans les procédures judiciaires. 

V. Restitution de fonds 

La Suisse recherche, avec les Etats concernés, les moyens de restituer les valeurs 

patrimoniales à leurs propriétaires légitimes. Le but est que ces fonds ne repartent 

pas dans le circuit des flux financiers criminels après leur restitution. Si l’origine 

illégitime des fonds est manifeste, la Suisse a même la possibilité de les restituer 

sans décision de confiscation entrée en force et exécutable de la part de l’Etat 

concerné, comme dans le cas des avoirs Abacha10

 .

Grâce à ce dispositif, la Suisse, au cours des vingt dernières années, a pu restituer 

aux pays d’origine des fonds environ CHF 1,7 milliard, soit bien plus que d’autres 

places financières. La résolution, par des solutions innovantes et pragmatiques, des 

cas Marcos, Abacha, Montesinos, ainsi que ceux de l’Angola, du Kazakhstan et du 

Mexique, démontre que le cadre légal actuel  permet de saisir et restituer la quasi 

totalité des avoirs d’origine criminelle de PPE11

 bloqués dans le cadre de l’entraide 

judiciaire. Les cas Mobutu et Duvalier démontrent toutefois les limites de l’arsenal 

légal actuellement à disposition. 

1.3 Cadre juridique actuel 

Sur le plan national, la Suisse veille à faire évoluer son cadre légal afin notamment 

de trouver des solutions adéquates aux cas de recouvrement d’avoirs. Les principaux 

instruments légaux à disposition pour résoudre ces cas sont au nombre de quatre: 

L’EIMP, entrée en vigueur le 1er

 janvier 1983, a été révisée pour tenir compte de la 

durée jugée excessive de procédures d’entraide liées à certains cas retentissants, 

comme le cas Marcos. Cette révision, entrée en vigueur au 1er

 février 1997, tend 

avant tout à réduire la durée des procédures d’entraide judiciaire mais également à 

  

10

 Voir ATF 131 II 169 

11

 Pour un survol des cas les plus emblématiques de restitution, voir annexe 1. 3002 

réglementer de manière claire la remise de valeurs et permettre la transmission 

spontanée d’informations. 

La loi du 10 octobre 1997 sur le blanchiment d’argent (LBA)12

, entrée en vigueur le 

1er

 avril 1998, oblige les intermédiaires financiers à identifier d’éventuels fonds 

illégaux et à les communiquer au MROS (Money Laundering Reporting Office of 

Switzerland), le Bureau de communication en matière de blanchiment d’argent 

auprès de l’Office fédéral de la police (fedpol). Le but de la LBA est notamment de 

protéger la place financière suisse en  prévenant l’entrée de fonds d’origine criminelle. 

La Constitution (Cst.)13

, entrée en vigueur le 1er

 janvier 2000, n’a pas pour vocation 

première de permettre de résoudre des cas liés au recouvrement des avoirs. Son 

art. 184, al. 3, Cst. (art. 102, ch. 8, de l’ancienne Cst.) prévoit cependant que «lorsque la sauvegarde des intérêts du pays l’exige, le Conseil fédéral peut adopter les 

ordonnances et prendre les décisions nécessaires. Les ordonnances doivent être 

limitées dans le temps». Le Conseil fédéral a à diverses reprises fait usage de cette 

prérogative pour bloquer des avoirs de PPE. Il a notamment décidé le gel des avoirs 

de l’ancien Président des Philippines, Marcos, en 1986, de l’ancien Président du 

Zaïre, Mobutu, en 1997 et de l’ancien Président haïtien, Duvalier, en 2002. 

Le code pénal (CP)14

 contient des règles générales concernant la confiscation de 

valeurs patrimoniales résultant d’une infraction (art. 70ss CP), lesquelles sont applicables en cas de procédure nationale ouverte par exemple pour blanchiment d’argent 

ou participation à une organisation criminelle (art. 305bis

 et 260ter

 CP). Ainsi, les 

fonds de PPE qui sont d’origine illicite pourraient être confisqués pour autant que 

dans le premier cas, l’origine délictueuse des fonds soit avérée et que, dans le second 

cas, la preuve de l’appartenance ou du soutien à une organisation criminelle soit 

apportée, malgré le renversement partiel du fardeau de la preuve prévu à l’art. 72 

CP. Il convient néanmoins de préciser que dans un cas comme dans l’autre, la procédure nationale est tributaire de l’entraide judiciaire que l’Etat étranger est en 

mesure de lui fournir pour l’obtention de preuves suffisantes. Or, les Etats «défaillants» ne sont justement pas en mesure d’apporter une telle assistance. 

1.4 Limites du cadre juridique actuel 

Le cadre légal suisse a permis de résoudre de nombreux cas de blocage et de restitution d’avoirs d’origine illicite de PPE. Les cas Marcos, Abacha, Montesinos, ainsi 

que ceux de l’Angola et du Kazakhstan sont là pour le démontrer. L’ensemble de ces 

cas a en effet pu être résolu grâce à des solutions innovantes et pragmatiques. Toutefois, d’autres cas ont fait ressortir que les dispositions légales actuelles en matière 

d’entraide judiciaire ne permettent pas de faire face à tous les cas de figure. Certains 

« Etats défaillants » ne sont en effet pas toujours en mesure de mener les procédures 

judiciaires contre les PPE concernés. Cette situation peut souvent s’expliquer à la 

fois par l’état de délabrement de leur appareil judiciaire après des années 

d’instabilité politique ou de dictature et par l’influence que peuvent conserver dans 

le pays l’ancien chef de l’Etat et son entourage. Concrètement cela signifie que dans 

  

12

 RS 955.0

13

 RS 101

14

 RS 311.03003 

de telles situations, la Suisse devrait débloquer des avoirs malgré le caractère notoire 

de leur origine délictueuse, celle-ci n’ayant pas été formellement constatée par 

jugement. Or, il va sans dire qu’une telle issue ne peut que nuire à l’image de la 

Suisse et de sa place financière. 

Les cas Duvalier et Mobutu sont l’exemple de ces limites (cf. annexes 2 et 3). En 

outre, même dans les cas résolus avec succès, il convient de relever que la mise en 

place d’un monitoring a eu lieu sans que celui-ci repose sur une base légale claire. 

Or, ce contrôle de la mise en œuvre des restitutions est fondamental pour trois raisons au moins : d’abord, parce qu’il assure que les fonds ne retourneront pas dans le 

circuit des avoirs illicites ; ensuite parce qu’il contribue à renforcer et à crédibiliser 

la place financière suisse et, enfin, parce qu’il tend à assurer que les populations 

locales puissent finalement bénéficier des  fonds restitués, par le biais de programmes d’aide au développement, dans le domaine de la santé et de l’éducation notamment. 

Ainsi, la législation en vigueur ne permet pas de pallier les carences des «Etats 

défaillants». Il paraît donc adéquat de réglementer par une loi administrative les cas 

de fonds bloqués en Suisse qui sont notoirement d’origine illicite mais ne peuvent 

être restitués au travers de l’entraide pénale internationale parce qu’il est manifeste 

que le dysfonctionnement du système judiciaire d’un pays donné est la cause de 

l’impossibilité à mener une procédure d’entraide judiciaire satisfaisant aux standards 

et conditions de l’EIMP. 

1.5 Opportunité de modifier le cadre juridique actuel 

Avant d’envisager la rédaction d’une nouvelle réglementation spécifique, l’opportunité et les possibilités de modifier l’une ou l’autre des dispositions légales existantes en droit suisse ont été examinées. 

La cause principale des problèmes rencontrés dans la remise d’avoirs saisis suite à 

une demande d’entraide judiciaire dirigée contre une PPE et son entourage est 

l’incapacité de l’Etat requérant et de ses autorités de poursuite pénale de fournir à la 

Suisse les éléments de preuve ou les décisions judiciaires nécessaires. Or, l’entraide 

judiciaire repose sur le préalable qu’un partenariat est possible entre l’Etat requis et 

l’Etat requérant. Si cette prémisse fait défaut, comme dans le cas des «Etats défaillants», cette loi ne peut fonctionner. Il en résulte qu’une modification de l’EIMP ne 

résoudrait pas ce problème. 

Pour ce qui est de la LBA, la question de la restitution des avoirs ne peut ni ne doit 

être résolue dans le cadre de la LBA qui vise principalement la prévention et la 

protection de la place financière suisse, tout en étant également dépendante des aléas 

de l’entraide judiciaire avec les «Etats défaillants». Pour ces raisons, il ne convient 

pas de modifier cette loi qui n’est pas l’instrument légal idoine pour y introduire une 

disposition concernant la confiscation et la restitution des avoirs et, moins encore, 

leur monitoring. 

S’agissant du CP, deux dispositions ont été  examinées en particulier: celle sur le 

blanchiment d’argent (art. 305bis

 CP) et celle sur l’organisation criminelle (art. 260ter

CP). Cette première infraction, présuppose notamment qu’un lien de connexité soit 

établi entre les fonds bloqués en Suisse et l’infraction préalable commise à l’étranger 

(Vortat). Or, l’établissement par l’autorité de poursuite pénale suisse d’un tel lien 3004 

dépend des moyens de preuve que l’Etat étranger est en mesure de lui transmettre et, 

par conséquent, du bon fonctionnement de ses institutions nationales. Par consé-

quent, cette disposition ne permet pas de résoudre les cas complexes d’entraide 

judiciaire avec des «Etats défaillants», dont les institutions judiciaires ne fonctionnent plus. L’art. 260ter

 CP relatif aux organisations criminelles permet en conjonction avec l’art. 72 CP un renversement partiel du fardeau de la preuve. Aux termes 

de cette disposition, les valeurs appartenant à une personne qui a participé ou apporté son soutien à une organisation criminelle sont présumées soumises, jusqu’à preuve du contraire, au pouvoir de disposition de l’organisation et partant, sont susceptibles d’être confisquées. Toutefois, il n’en demeure pas moins que l’autorité de 

poursuite pénale doit prouver que la personne en cause a eu un comportement anté-

rieur punissable (appartenance ou soutien à l’organisation criminelle), ainsi que l’a 

précisé le Tribunal fédéral dans son arrêt relatif aux avoirs Abacha15

 Compte tenu .

du fait qu’il ne peut être complètement renoncé à la collaboration de l’Etat victime 

pour l’obtention de preuves suffisantes, ce qui soulève des difficultés avec les «Etats 

défaillants», il ne paraît pas adéquat de systématiser la pratique consistant à étendre 

l’art. 260ter

 CP à des régimes étrangers corrompus, dans le seul but de confisquer 

plus facilement des valeurs patrimoniales se trouvant en Suisse. En outre, d’un point 

de vue politique et diplomatique toutes les PPE dont les avoirs sont bloqués en 

Suisse ne sauraient être considérés uniformément comme membres d’une organisation criminelle. 

Par ailleurs, l’introduction d’une nouvelle infraction incriminant la seule augmentation de patrimoine (enrichissement illicite) telle que la connaissent certains codes 

pénaux latino-américains16

 ainsi que la CNUCC17

 irait à l’encontre des principes 

fondamentaux du droit suisse, notamment celui selon lequel les organes de poursuite 

pénale doivent prouver tous les faits entraînant une sanction (à raison de la présomption d’innocence et de la maxime inquisitoire notamment). Une telle norme devrait 

en outre être applicable à tous les agents publics et autorités (suisses et internationaux) et supposerait des obligations étendues de déclarer leur situation financière. 

Une telle infraction implique ainsi un soupçon général à l’égard de toute PPE. De 

plus, une modification du CP concernant uniquement une catégorie de personnes 

étrangères (les PPE et leur entourage) et se trouvant normalement en dehors du 

territoire suisse, représenterait une mesure difficilement envisageable du point de 

vue du champ d’application  ratione personae du CP. Pour ces motifs, une modification du CP n’est pas adéquate. 

La Constitution n’a pas pour vocation première de permettre de résoudre des cas liés 

à l’entraide judiciaire internationale en matière pénale. Son art. 184, al. 3, permet au 

Conseil fédéral de prendre les mesures qui s’imposent pour sauvegarder les intérêts 

du pays. Vu toutefois son caractère exceptionnel, il ne saurait constituer une solution 

à long terme pour résoudre les cas infructueux d’entraide judiciaire. Il ne paraît en 

outre pas adéquat de le modifier ou d’introduire dans la Constitution une disposition 

  

15

 Cf. note 8, notamment cons. 9.1 

16

 Voir l’art. IX de la Convention interaméricaine contre la corruption. 

17

 Voir l’art. 20 de la CNUCC. L’infraction visée est toute augmentation substantielle du 

patrimoine d’un agent public que celui-ci ne peut raisonnablement justifier par rapport à 

ses revenus légitimes. L’art. 20 prévoit un renversement du fardeau de la preuve, l’agent 

public devant apporter la preuve que toute augmentation substantielle de son patrimoine 

provient d’une activité licite. 3005 

supplémentaire qui autoriserait la confiscation d’avoirs bloqués dans le cas spécifique du non aboutissement de la procédure d’entraide judiciaire. 

1.6 Droit comparé 

La Suisse n’est pas le seul Etat à faire face à des problèmes similaires en matière de 

PPE. Parmi les Etats limitrophes de la Suisse, seuls l’Autriche et le Liechtenstein 

connaissent dans leur code pénal des mécanismes qui rendent possible la confiscation de biens provenant de crimes commis à  l’étranger et pour lesquels il n’existe 

pas de juridiction autrichienne, respectivement liechtensteinoise, compétente. Les 

dispositions topiques du droit liechtensteinois sont identiques aux dispositions 

autrichiennes topiques (hormis la référence aux délits fiscaux)18

 ,L’art. 20b, al. 2 .

(Verfall) du Code pénal liechtensteinois (CPL) prévoit ainsi que les valeurs patrimoniales qui résultent d’un acte punissable doivent être déclarées déchues lorsque 

l’acte en question est punissable en vertu des lois du lieu du délit, même si l’acte ne 

tombe pas sous le coup des lois pénales liechtensteinoises en vertu des §§ 62 à 65 

CPL et qu’il ne constitue pas un délit fiscal («Vermögenswerte, die aus einer mit 

Strafe bedrohten Handlung stammen, sind für verfallen zu erklären, wenn die Tat, 

aus der sie herrühren, auch durch die Gesetze des Tatorts mit Strafe bedroht ist, 

aber nach den para 62 bis 65 nicht den liechtensteinischen Strafgesetzen unterliegt, 

und kein Fiskaldelikt darstellt»). 

Ainsi, selon le CPL, les avoirs provenant d’un comportement pénalement répréhensible en droit liechtensteinois et en droit étranger, doivent être confisqués même 

lorsque la compétence de poursuivre de l’Etat liechtensteinois n’est pas donnée et 

ce, quelle que soit l’infraction commise. Cet article exige en outre que les faits 

justifiant la mesure de confiscation, plus précisément l’origine criminelle des fonds 

(au sens de son al. 2), soient prouvés par l’autorité de poursuite pénale. Or, pour ce 

faire, les moyens de preuve doivent être apportés par l’Etat où l’infraction à l’origine 

des fonds à confisquer a eu lieu. En d’autres termes, l’obtention de moyens de 

preuve dépend, là aussi, de la coopération de l’Etat requérant ou lésé. Par consé-

quent, le non-rattachement territorial ou personnel prévu par le droit liechtensteinois 

ne permet pas de passer outre les conditions de preuve précitées mais permet uniquement de procéder à une confiscation sans ouvrir de procédure nationale contre 

une personne déterminée alors que l’Etat étranger n’est pas à même de rendre un 

jugement. 

Or, l’autorité suisse ne peut procéder à une confiscation autonome que lorsqu’elle 

est compétente en vertu des art. 3 à 7 CP ou en vertu d’une norme spéciale19

, et non 

uniquement en raison du seul lieu de situation des valeurs20

 Le droit suisse ne .

permet ainsi pas une confiscation indépendante au sens du droit liechtensteinois. Il 

serait en soi possible de l’instaurer mais cela ne résoudrait pas le problème essentiel 

auquel tant les droits liechtensteinois que suisse sont confrontés, soit la preuve 

suffisante de l’origine criminelle des fonds en question. En outre, contrairement au 

  

18

 L’art. 20 du Code pénal autrichien renferme des principes généraux concernant la confiscation des gains illicites. Son par. 4 prévoit en particulier la possibilité de confisquer à 

toute personne – y compris à une personne morale – qui profite illégalement d’une infraction criminelle commise par une autre personne la valeur des gains ainsi obtenus. 

19

 Loi du 3 octobre 1951 sur les stupéfiants, RS 812.121

20

 ATF 128 IV 145, cons. 2c 3006 

droit liechtensteinois (ou autrichien), le droit suisse prévoit déjà un plus grand nombre de possibilités d’effectuer une remise des biens provenant d’actes qui ne sont pas 

soumis à la juridiction suisse. Tel est  notamment le cas des valeurs mises sous 

séquestre, qui peuvent être remises à l’Etat requérant en vue de leur confiscation ou 

de leur restitution à l’ayant droit dans ce même Etat (art. 74a EIMP). La remise a 

lieu en principe sur la base d’une décision de confiscation exécutoire prononcée 

dans l’Etat requérant. Par exception, elle peut avoir lieu si la provenance illicite des 

fonds saisis est hautement vraisemblable. 

C’est dire en d’autres termes que si la Suisse adoptait une disposition analogue à 

l’art. 20b, al. 2, CPL, ce type de confiscation primerait sur la règle de la restitution 

précitée (remise des biens à l’Etat), ce qui ne serait ni dans l’intérêt de l’image de la 

Suisse, ni dans celui de l’Etat lésé. En outre, une confiscation autonome de nature 

pénale ne permettrait pas de résoudre les problèmes pratiques qui se posent en 

matière de preuves dans des causes impliquant des «Etats défaillants». En conclusion, il ne paraît pas opportun de compléter le droit pénal avec une disposition qui 

s’inspirerait du modèle austro liechtensteinois. 

La solution de la non conviction based forfeiture a également été examinée. Celle-ci 

est également appelée civil forfeiture dans les pays de Common Law. Comme son 

nom l’indique, cette procédure in rem permet de confisquer des avoirs en l’absence 

d’un jugement définitif et exécutoire de condamnation (in personam). Une telle 

procédure prévoit en règle générale un abaissement, voire un renversement, du 

fardeau de la preuve à charge des autorités de poursuite. Bien que peu de juridictions 

prévoient actuellement de telles confiscations civiles, on constate une tendance à 

l’augmentation de l’introduction de législations autonomes permettant le recouvrement d’avoirs d’origine illicite21

 Cela étant, cette pratique ne résout pas le problème .

de l’entraide judiciaire avec les «Etats défaillants». Ce mode de procéder implique 

en effet le plus souvent la collaboration de l’Etat d’origine des avoirs, alors qu’il 

n’est pas en mesure d’apporter son appui. Par ailleurs, ces procédures civiles sont 

exclusivement de la compétence des tribunaux ce qui exclut le recours aux prérogatives constitutionnelles de politique extérieure du Conseil fédéral. En outre, une telle 

législation autorisant en Suisse ce type de confiscation ne prendrait pas le relais des 

mesures de blocage décidées dans le cadre de l’entraide judiciaire et risquant d’être 

levées à raison de la fin de la procédure fondée sur l’EIMP. Elle n’aurait pas non 

plus vocation à prévoir des dispositions concernant les modalités de restitution des 

avoirs. 

1.7 Projet de loi soumis à la consultation 

Malgré ses améliorations constantes, le système légal en vigueur ne permet pas de 

pallier les carences des «Etats défaillants» dans les procédures d’entraide judiciaire 

internationale en matière pénale. Ce système est en effet basé sur un partenariat avec 

l’Etat requérant. Les lois actuelles ne se prêtent en outre pas à une modification 

permettant de parer à cette situation, pas plus que le droit comparé n’offre de 

solution adéquate. Il est par conséquent  nécessaire de prévoir une nouvelle régle-

  

21

 A titre d’exemple, on peut citer l’Afrique du Sud, Antigua et Barbuda, l’Australie, 

certaines provinces du Canada, les Etats-Unis, l’Irlande, l’Italie, le Royaume-Uni et la 

Slovénie. 3007 

mentation spécifique qui règlera tous les  aspects du problème par une base légale 

formelle, à savoir; le blocage, la confiscation et la restitution des avoirs. Compte 

tenu de la performance du système en place, il est du reste à prévoir que 

l’application future de cette loi sera extrêmement limitée. Il n’en reste pas moins 

qu’elle répond à un besoin avéré de compléter le système en place, dans le cas 

spécifique de l’entraide judiciaire avec les «Etats défaillants». 

1.7.1 But et Objet 

Le projet de loi a pour but de combler une lacune dans le dispositif légal existant 

pour combattre les fonds illicites des PPE. Il vise à assister les Etats les plus faibles 

dans leurs efforts de récupérer les fonds leur appartenant dans des situations où, sans 

cette loi, leurs efforts n’aboutiraient pas. Une telle approche permet également de 

préserver l’intégrité de la place financière suisse et de la protéger contre l’afflux de 

fonds d’origine illicites. 

Ainsi, le projet de loi a pour objet le blocage, la confiscation et la restitution des 

valeurs patrimoniales d’origine illicite de PPE, lorsqu’une procédure fondée sur 

l’entraide judiciaire ne peut aboutir, à raison du caractère défaillant de l’Etat requé-

rant. La loi proposée constitue une solution subsidiaire à l’EIMP et n’est pas destinée à ouvrir une voie parallèle à cette dernière. A la différence du droit pénal, elle 

distingue la conduite d’une PPE et l’origine illicite de ses avoirs. Elle prévoit en 

effet une voie différente de celle de la poursuite pénale de la PPE concernée, en ce 

sens qu’elle rend possible la confiscation  d’avoirs d’origine manifestement illicite 

sans condamnation de la PPE. En fait, il appartient en premier lieu aux autorités 

judiciaires de l’Etat d’origine de poursuivre pénalement la PPE et, le cas échéant, de 

la condamner. C’est la raison pour laquelle la loi proposée distingue entre la PPE et 

ses avoirs. 

Le projet de loi vise à: 

–  donner une base légale au sens formel à la pratique du Conseil fédéral en 

matière de blocage d’avoirs, afin que ce dernier ne doive plus se fonder sur 

l’art. 184, al. 3, Cst.; 

–  éviter la restitution aux ayants droit des comptes de valeurs patrimoniales 

d’origine illicite de PPE bloquées dans des procédures d’entraide judiciaire, 

à raison du caractère «défaillant» de l’Etat requérant, en prévoyant la confiscation des avoirs en question; 

–  donner une base légale au sens formel et des lignes directrices concernant la 

restitution des valeurs patrimoniales confisquées au profit de l’Etat 

d’origine; le droit suisse ne connaît en effet aucune disposition réglementant 

ce point; tous les cas résolus par le passé ont fait l’objet de solutions de restitution ad hoc. 3008 

Chronologiquement, ces trois éléments se déroulent comme suit, à partir du nonaboutissement d’une procédure d’entraide judiciaire: 

Conseil  

fédéral 

Décision 

BLOCAGE 

Recours  Tribunal  

administratif 

fédéral 

Recours Tribunal

fédéral 

DFF  Action  Tribunal  

administratif

fédéral

Jugement CONFISCATION

Recours Tribunal

fédéral 

Conseil  

fédéral 

Négociations 

  

Etat d’origine  Jugement 

RESTITUTION

Suivi  

par la 

Suisse 

1.7.2 Champ d’application 

Fondamentalement, le projet ne comporte pas de nouvelles activités ou compétences 

pour les autorités suisses, qui ont déjà par le passé, bloqué, saisi et restitué plusieurs 

centaines de millions de francs au profit de leur Etat d’origine, par le biais de procé-

dure d’entraide judicaire. En revanche, le projet redéfinit le champ d’application de 

ces mesures pour l’étendre aux cas dans lesquels les procédures d’entraide judiciaire 

ne peuvent aboutir, à raison du caractère défaillant de l’Etat requérant. 

Dans le cadre de l’entraide judiciaire,  le caractère défaillant d’un Etat pose certes 

également problème lorsque la Suisse est elle-même l’Etat requérant. Tel est notamment le cas en matière de blanchiment ou de corruption commis en Suisse. La loi 

proposée ne couvre à dessein pas ce cas de figure. Fondamentalement, il convient 

d’éviter que la Suisse se substitue totalement aux autorités de poursuites des Etats 

tiers qui sont et doivent rester compétentes en matière de lutte contre la corruption et 

l’impunité. Une demande d’entraide judiciaire adressée à la Suisse est en effet le 

gage de la volonté politique d’agir de l’Etat requérant et de sa détermination à 

coopérer. Dans le cas où la Suisse serait non plus l’Etat requis mais requérant, une 

telle demande et par conséquent, une telle volonté ferait défaut. 

La compétence de bloquer reste dévolue au Conseil fédéral, sans que ce dernier ait 

toutefois encore besoin de se fonder sur l’art. 184, al. 3, Cst. Comme avec cet article, 

le Conseil fédéral reste libre d’apprécier l’opportunité politique de déclencher la 

procédure en confiscation dont l’objectif est la préservation de la place financière 

suisse. Pour se faire, il se livrera comme actuellement à une pesée d’intérêts dans 

laquelle sont pris en considération les relations bilatérales, les chances de rétablissement de l’Etat de droit dans le pays requérant, des considérations d’ordre économique et sécuritaire. 

Cela étant, la compétence prévue par l’art. 184, al. 3, Cst. reste intacte pour les cas 

qui n’entreraient pas dans le cadre de la nouvelle loi. Dans certaines situations 

d’urgence, l’expérience a en effet montré que le Conseil fédéral devait pouvoir 3009 

bloquer provisoirement des avoirs, avant qu’une demande formelle d’entraide judiciaire ne soit déposée, dans le but d’éviter une délocalisation inopinée de ceux-ci, 

hors de Suisse et sauvegarder ainsi l’intégrité de la procédure22

 .

1.7.3 Présomption d’illicéité et confiscation 

La loi permet à l’Etat de bloquer puis confisquer des valeurs patrimoniales déterminées appartenant à des PPE ou à leur entourage. La saisie d’avoirs appartenant à une 

PPE ou à son entourage constitue une forme de confiscation relativement nouvelle. 

Cela étant, il convient de replacer cette question dans le contexte de la protection de 

la place financière suisse et des intérêts des pays spoliés par des PPE. 

L’objectif de la loi est de permettre de confisquer de tels avoirs d’origine illicite 

plutôt que de devoir laisser leur ayant droits en disposer, suite au non-aboutissement 

de la procédure d’entraide judiciaire. Pour confisquer, par exemple, un million de 

francs déposé en Suisse par un ancien Chef d’Etat notoirement corrompu il faut 

qu’une procédure d’entraide ait lieu et conduise à un jugement qui confirme 

l’origine illicite de ces avoirs. Or, l’entraide judiciaire avec les «Etats défaillants» 

n’aboutit le plus souvent pas à un tel jugement, mais au contraire à une décision 

négative. Celle-ci implique le déblocage des avoirs au profit de leur ayant droit, soit 

dans cet exemple un ancien Chef d’Etat notoirement corrompu. Une telle issue n’est 

satisfaisante sur aucun plan. Elle nuit en outre lourdement à l’image de la place 

financière suisse. 

C’est sur la base de ces éléments que la solution proposée consiste ainsi à rendre 

possible la confiscation de valeurs patrimoniales sans qu’il soit nécessaire à la 

Suisse d’obtenir la preuve de leur origine illicite. Le fait que les ayant droits de ces 

valeurs ne soient pas en mesure de démontrer avec une vraisemblance prépondérante 

leur origine licite justifie leur confiscation. Cette conception repose sur l’idée que 

des valeurs patrimoniales qui sont soumises au pouvoir de disposition d’une PPE 

notoirement corrompue ou de son entourage sont, selon toute probabilité, d’origine 

illicite, à l’instar des fonds appartenant à un membre d’une organisation criminelle23

 .

Sous l’angle de la technique juridique, il s’agit là d’une présomption d’illicéité 

soumise à certaines conditions. Cette exception n’est en outre pas la première que 

connaît le droit suisse, ainsi que le démontre les art. 72 CP et 87, al. 2, de la loi du 

26 juin 1998 sur l’asile (LAsi)24

 Par ailleurs, en matière de diffamation (art. 173 .

CP), il n’est pas non plus nécessaire de prouver que les allégations de l’inculpé sont 

mensongères; il incombe au contraire à celui-ci de se disculper en prouvant 

l’exactitude de ses propos. Plus spécifiquement, la réglementation proposée 

s’apparente surtout à la présomption de propriété fondée sur la possession, qui est 

réglée à l’art. 930 du code civil (CC)25

: conformément à cette disposition, elle-même 

basée sur le principe de la bonne foi énoncé à l’art. 2 CC, le possesseur d’une chose 

mobilière en est présumé propriétaire. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il 

est toutefois exclu d’invoquer cette présomption lorsqu’il s’agit d’une possession 

  

22

 Dans les affaires Marcos en 1986 et Mobutu en 1997, un blocage d’urgence des valeurs 

qui se trouvaient en Suisse avait été nécessaire, en attendant que la Suisse reçoive une 

demande d’entraide judiciaire et pour éviter la disparition ces biens. 

23

 Voir à ce sujet l’ATF 131 II 169 rendu dans le cas Abacha. 

24

 RS. 142.31

25

 RS 2103010 

dite «équivoque»26

 Cette forme de possession existe lorsque les circonstances .

entourant l’acquisition de la possession ou l’exercice de la maîtrise sont peu claires 

et que des doutes subsistent quant à la validité juridique du titre d’acquisition. Dans 

ce cas il incombe au possesseur de prouver le caractère légitime de l’acquisition. 

Le projet de loi préconise une solution analogue: lorsqu’il est établi par le biais 

d’une demande d’entraide judiciaire préalable qu’une PPE serait corrompue et aurait 

bénéficié d’un accroissement exorbitant de son patrimoine, il convient pour le moins 

de la suspecter d’avoir illicitement acquis les valeurs patrimoniales bloquées. En un 

certain sens, il s’agit d’une contamination des valeurs patrimoniales par la PPE 

concernée, contamination découlant de son comportement suspect antérieur. Dans 

ces conditions, il paraît raisonnable d’imposer à la personne concernée l’obligation 

de démontrer que ce soupçon est infondé. 

La personne concernée peut éviter la confiscation en renversant la présomption, 

c’est-à-dire en démontrant l’origine licite des valeurs patrimoniales. Si la personne 

concernée parvient à établir comment elle s’est enrichie de manière légale, la pré-

somption tombe. L’art. 2 vise non seulement les valeurs dont la PPE touchée est 

propriétaire (al. 1), mais également celles que détiennent des proches (al. 2), soit des 

personnes morales ou physiques avec lesquelles la personne en question est en 

relation. 

1.7.4 Prescription 

Les cas d’avoirs de PPE posent fréquemment des problèmes liés à la prescription, 

compte tenu de la longueur des «règnes politiques» des personnes concernées (cf. 

annexes 2 et 3). Dans l’affaire des fonds Duvalier, le Tribunal fédéral a déclaré que 

les conditions posées par l’EIMP en matière de prescription apparaissent trop strictes 

pour les affaires en matière de récupération d’avoirs de dictateurs déchus:  «La 

longueur des procédures, les difficultés de preuve peuvent constituer des obstacles 

insurmontables. C’est dès lors au législateur qu’il appartient d’apporter les corrections et allègements nécessaires pour tenir compte des particularités de ces procé-

dures»27

 .

La confiscation prévue par la présente  loi repose sur l’illicéité au moment de 

l’acquisition des valeurs patrimoniales concernées (cf. art. 6, al. 1, let. b: «d’origine 

illicite»). Cette illicéité perdure indépendamment de la question de savoir si la 

personne qui s’est enrichie illégalement a été punie pour ses actes ou non. Le problème dans les Etats défaillants réside souvent dans le fait que c’est précisément la 

PPE qui détruit le système judiciaire de son propre pays ce qui empêche celle-ci de 

mener une procédure pénale. Si une telle PPE ne peut pas être pénalement sanctionnée à cause des défaillances judiciaires qu’elle a souvent elle-même provoquées, 

  

26

 Arrêt non publié du 16 septembre 2008, 5A_279/2008/ frs: «Une possession est équivoque, par exemple, lorsque les circonstances entourant l’acquisition de la possession ou 

l’exercice de la maîtrise sont peu claires ou susceptibles de plusieurs explications  

(ATF 71 II 255), ou lorsque les circonstances dans lesquelles le possesseur est entré en 

possession sont restées obscures et font plutôt douter de la légitimité du titre en vertu 

duquel la possession a été acquise (ATF 76 II 344). Il incombe au possesseur qui invoque 

la présomption de propriété d’apporter des explications suffisantes sur l’origine de sa 

possession (arrêt 5P.391/2006 du 18 décembre 2006 consid. 6).» 

27

 Arrêt 1C_374/2009 du 12 janvier 2010, consid. 7. 3011 

il faut au moins éviter qu’elle puisse garder le bénéfice de son enrichissement illé-

gal. Comme la mesure de confiscation prévue par le projet de loi n’est pas une 

sanction pénale, il n’importe pas que l’acte illicite commis lors de l’acquisition soit 

encore punissable au moment de la confiscation. La prescription de l’action pénale 

n’a donc aucun effet sur l’origine illicite des valeurs patrimoniales (cf. art. 5, al. 3). 

Celles-ci peuvent être confisquées malgré la prescription. 

1.8 Interventions parlementaires 

Dans le courant de l’été 2007, alors que la prolongation de la mesure de blocage des 

avoirs de Jean-Claude Duvalier et de son entourage faisait l’objet de nombreux 

articles de presse, trois interpellations28

 et un postulat29

, substantiellement très 

proches, ont été déposés. Ces interventions parlementaires ont toutes été acceptées 

par le Conseil fédéral. 

Le postulat Gutzwiller demandait en particulier au Conseil fédéral de présenter un 

rapport qui expose la procédure à suivre lors de la restitution de fonds bloqués 

lorsque l’Etat auquel l’entraide judiciaire a été accordée n’est pas en mesure 

d’observer des procédures légales et respectueuses des principes élémentaires régissant les droits de l’homme. Le 12 septembre 2007, le Conseil fédéral a proposé 

d’accepter ce postulat et d’élaborer les bases légales nécessaires pour compléter, cas 

échéant, la législation actuelle. 

Compte tenu de l’élaboration de la loi sur la restitution des avoirs d’origine illicite, 

le Conseil fédéral propose de classer le postulat. 

1.9 Résultat de la consultation 

Le 24 février 2010, le Conseil fédéral a décidé d’envoyer en consultation l’avantprojet de loi fédérale sur la restitution des valeurs patrimoniales d’origine illicite de 

personnes politiquement exposées (LRAI). 

L’avant-projet a suscité un grand intérêt et 54 organisations intéressées ont pris part 

à la consultation. La très grande majorité d’entre elles a salué le but poursuivi et la 

ligne choisie par l’avant-projet. La nécessité et l’urgence d’une telle loi ont été 

soulignées dans plusieurs prises de position et de nombreux participants à la consultation ont expressément salué son application au cas Duvalier. Un parti et une 

organisation (UDC, Centre patronal) refusent par contre une telle loi par principe. 

S’agissant de la concrétisation de la loi, des opinions divergentes se sont exprimées. 

Les points particulièrement controversés ont été les suivants: 

Alors que divers participants à la consultation se sont exprimés en faveur de la 

subsidiarité de la procédure prévue par rapport à la procédure d’entraide judiciaire, 

d’autres ont estimé que l’avant-projet était trop étroit dans son champ d’application 

et se sont exprimés en faveur de son élargissement aux cas dans lesquels l’Etat 

d’origine ne peut ou ne veut effectuer une demande d’entraide judiciaire. Plusieurs 

  

28

 07.3336, Berberat Didier, Fonds Duvalier: combler les lacunes du droit suisse; 07.3324, 

Gysin Remo: Blocage des fonds Duvalier en Suisse; 07.3499, Marty Dick: Confiscation 

des biens de potentats; l’affaire Duvalier. 

29

 07.3459, Gutzwiller Felix: Entraide judiciaire avec les «Etats défaillants». 3012 

participants ont souhaité une plus grande  implication de la société civile, des victimes tout comme des ONG dans la procédure proposée. Certains participants ont 

critiqué la condition de l’avant-projet prévoyant que le Conseil fédéral ne peut 

décider du blocage que si la défense des intérêts de la Suisse l’exige. En effet, ils ont 

estimé qu’en l’occurrence il en allait principalement des intérêts de la population de 

l’Etat d’origine des avoirs. D’autres participants à la consultation ont, en revanche, 

salué cette condition. 

S’agissant de la durée maximale de blocage, les opinions étaient divergentes. Alors 

qu’une part des participants à la consultation l’a considérée trop courte et a exigé 

une durée allant jusqu’à 10 ans, une autre partie a estimé que les 5 ans prévus sont 

trop longs et que 3 ans étaient suffisants. La proposition d’un possible arrangement à 

l’amiable a été rejetée par plusieurs participants à la consultation. Cette possibilité 

conduirait à ce qu’une partie des fonds bloqués ne soit pas restituée à la population. 

Toutefois, d’autres voix ont, pour des raisons d’efficacité, salué cette possibilité. 

S’agissant de la présomption de l’illicéité, une grande partie des participants l’a 

explicitement approuvée, alors qu’un nombre restreint s’est exprimé de manière 

sceptique voire contraire à son égard. 

A propos de la disposition de l’avant-projet concernant les droits des tiers, plusieurs 

participants, provenant notamment des milieux économiques, l’ont considérée trop 

restrictive. En particulier, la limitation aux droits réels tout comme l’exigence d’une 

décision d’un tribunal suisse ont été critiquées. Avec cet avant-projet, la protection 

des tiers serait insuffisante. A l’inverse, certains participants à la consultation ont 

demandé une limitation des droits des tiers à un maximum de 20 % des avoirs 

concernés. De nombreux participants à la consultation ont souligné l’importance 

d’une restitution transparente et publique des valeurs concernées de même qu’un 

contrôle et un suivi de leur utilisation. A plusieurs reprises, il a été proposé que 

l’obligation de tels contrôles soit expressément stipulée dans la loi. Enfin, certains 

participants ont proposé que les frais de procédure ne soient pas déduits des avoirs 

confisqués, mais qu’ils soient mis à la charge des intermédiaires financiers. 

Au vu de la procédure proposée, le Tribunal pénal fédéral a estimé qu’il devrait être 

déclaré compétent au vu du lien étroit existant avec les procédures d’entraide judiciaire précédentes. De son côté, le Tribunal fédéral a indiqué ne pas avoirs 

d’objections à faire valoir concernant le dispositif procédural de l’avant-projet. Sur 

le fond, le Tribunal administratif fédéral, quant à lui, ne s’est pas exprimé sur 

l’avant-projet. 

2 Commentaire 

2.1 Structure de la loi 

La loi sur la restitution des avoirs illicites comporte 6 sections. La section 1 contient 

la disposition générale (objet). La section 2 définit les conditions du blocage des 

valeurs patrimoniales, sa durée, ainsi que la possibilité de conclure une transaction. 

La section 3 définit la procédure et les conditions de la confiscation des valeurs 

patrimoniales, tout en réservant les droits des tiers. La section 4 est consacrée à la 

restitution des valeurs patrimoniales confisquées dont elle prévoit le principe et les 

modalités. La section 5 définit les voies de droit prévues et pose le cadre de la collaboration entre autorités. Enfin, la section 6 contient les dispositions finales (modi-3013 

fications nécessaires du droit en vigueur, dispositions transitoires et entrée en 

vigueur de la loi). 

2.2 Commentaire détaillé des dispositions de la loi 

Art. 1 Objet 

Cette disposition définit dans ses grandes lignes l’objet de la loi. Elle pose le principe de la subsidiarité de la loi par rapport à l’entraide judiciaire. La loi ne peut 

s’appliquer que lorsqu’une demande d’entraide ne peut aboutir, comme dans les cas 

Duvalier et Mobutu, à raison de la situation de défaillance de l’Etat requérant et du 

fait que des valeurs patrimoniales de PPE sont bloquées en Suisse dans le cadre de 

cette procédure. 

Art. 2 Conditions 

D’un point de vue systématique, cette disposition codifie la pratique actuelle du 

Conseil fédéral en matière de blocage, fondée jusqu’alors sur l’art. 184, al. 3, Cst. 

Même si la pratique du Conseil fédéral n’a pas été remise en cause par les tribunaux 

fédéraux30

, l’application régulière de l’art. 184, al. 3, Cst. au cours des dernières 

années justifie l’édiction d’une base légale formelle pour codifier la pratique de 

bloquer à titre provisoire les valeurs patrimoniales. 

Le blocage est la première des mesures prévues par la loi. Son but est d’éviter le 

départ des fonds en se substituant à la mesure de blocage prononcée dans le cadre de 

l’entraide judiciaire sur le point d’être clôturée à raison de la situation de défaillance 

de l’Etat requérant. 

La définition de «situation de défaillance» retenue dans cet article reprend les termes 

de l’art. 17, al. 3, du Statut de Rome de la Cour pénale internationale31

 Cette définition est strictement limitée à la situation d’un Etat dans le cadre d’une procédure .

d’entraide judiciaire déterminée avec la Suisse. Il ne s’agit pas d’une évaluation 

politique ou économique générale, mais d’une qualification établie au cas par cas en 

fonction de la procédure en cause. En d’autres termes, c’est la capacité, respectivement l’incapacité32

, de l’Etat requérant à mener une procédure pénale qui réponde 

aux critères de la loi sur l’entraide pénale internationale qui est examinée. 

Même dans les situations les plus délicates, comme les cas Mobutu et Duvalier, la 

République démocratique du Congo et la République d’Haïti ont été en mesure de 

présenter à la Suisse une demande d’entraide suffisante pour bloquer les avoirs 

placés en Suisse. Ce n’est qu’au fil des années suivant le dépôt de la demande initiale que la situation de défaillance est devenue patente, notamment à raison de 

l’incapacité de l’Etat concerné à rendre un jugement définitif et exécutoire contre la 

  

30

 ATF 131 III 652; 132 I 229 (affaire Mobutu); arrêt du 14 mars 2008 du Tribunal 

administratif fédéral (affaire Duvalier). 

31

 RS 0.312.1

32

 Le Message sur le Statut de Rome précise que «le Statut est conçu de telle sorte que la 

Cour n’intervient que lorsque les Etats – par volonté ou incapacité – ne remplissent pas 

le devoir consistant à entreprendre des poursuites pénales, à prononcer des condamnations et à fournir une assistance judiciaire». Message du CF du 15.11.2000  

(FF 2001 359), p. 417; souligné par l’auteur. 3014 

PPE concernée. L’exigence du dépôt préalable d’une demande d’entraide judiciaire 

ne paraît dès lors pas disproportionnée ou contradictoire avec la situation de défaillance de l’Etat requérant (cf. annexes 2 et 3). En outre, un tel acte est important car il 

permet de s’assurer que les autorités de l’Etat en question ont réellement la volonté 

politique de demander la restitution des biens. 

Face à une situation de défaillance d’un Etat requérant, l’autorité compétente informera le DFAE de la clôture de toutes les procédures qui tombent sous la définition 

de cette loi (cf. art. 12). Une fois le blocage du Conseil fédéral décidé, les deux 

mesures de blocage se superposeront alors durant une brève période, jusqu’à ce que 

la décision mettant fin à la procédure d’entraide judiciaire soit devenue définitive et 

exécutoire. Un tel chevauchement est nécessaire en pratique pour éviter que les 

avoirs se retrouvent, même brièvement, à la disposition de leurs ayants droit. Des 

transferts de fonds sont en effet possibles aujourd’hui dans des laps de temps très 

courts qui rendent le maintien continu du blocage indispensable. 

La notion de «valeurs patrimoniales» recouvre tous les biens de la PPE situés en 

Suisse, soit tant les objets matériels que les biens immatériels tels qu’un compte en 

banque. Il s’agit avant tout de l’argent liquide ou des produits financiers facilement 

négociables déposés en Suisse33

, auxquels doivent s’ajouter les intérêts et autres 

produits rapportés par ces derniers, depuis  la décision initiale de blocage. Comme 

les cas Duvalier et Mobutu l’ont démontré,  il arrive également que la PPE possède 

en Suisse des immeubles ou des biens mobiliers déposés auprès d’une banque. La 

définition doit donc également couvrir ces cas en s’étendant biens mobiliers et 

immobiliers. En pratique, toutefois, les biens susceptibles d’être bloqués et confisqués en vertu de la LCAI seront ceux qui ont fait l’objet d’une mesure provisoire de 

saisie dans le cadre de la procédure d’entraide pénale internationale qui précède (cf. 

art. 2, let. a). 

La notion de «pouvoir de disposition» est analogue à celle figurant dans les dispositions du Code pénal sur la confiscation de valeur patrimoniales d’une organisation 

criminelle. Le pouvoir de disposition s’apparente à la notion de «maîtrise effective», 

soit la volonté de posséder une chose en fonction des possibilités effectives données34

 Ainsi en va-t-il par exemple d’un ayant droit économique au sens de la LBA .

qui, sous une forme ou une autre (par le biais d’une procuration, d’un trust ou d’un 

homme de paille, par exemple), a accès aux valeurs d’un compte bancaire dont il 

n’est pas le titulaire, et ce même s’il n’exerce son pouvoir de disposition que de 

manière médiate (par exemple au travers d’une société qui semble détenir seule le 

pouvoir de signature, mais qui est contractuellement tenue d’exécuter les instructions de son client). Toutes les relations possibles d’une personne avec ces valeurs 

sont ici visées. A titre exemplatif, on peut citer le détenteur de compte (Kontoinhaber), l’ayant droit économique (wirtschaftlich Berechtigter), comme le fondé de 

pouvoir (Bevollmächtigter) ou le fondé de procuration (Zeichnungsberechtigter). 

  

33

 Délimitations dans le domaine de la gestion de valeurs patrimoniales;  

http://www.finma.ch/archiv/gwg/f/dokumentationen/publikationen/gwg_auslegung/ 

pdf/48797.pdf 

34

 Art. 72 CP et message y relatif, FF 1993 III 269 309. 3015 

Les termes «personnes politiquement exposées» et «entourage» de PPE ne font pas 

l’objet d’une définition unique au plan international35

 Le GAFI a par exemple posé .

une définition des PPE qui a significativement été reprise par la Banque mondiale, le 

Fonds monétaire international et d’autres autorités internationales de surveillance36

 .

L’Union européenne a également établi une telle définition des PPE37

 Compte tenu .

des diverses définitions existantes, celles contenues dans la loi ont été reprises du 

droit suisse en vigueur par souci de cohérence, sans volonté toutefois d’exclure les 

définitions précitées des PPE. On  retrouve ainsi dans le projet de loi une définition 

des PPE et de leur entourage reprise de celle retenue dans les ordonnances 1, 2 et 3 

de la FINMA sur le blanchiment d’argent38

 La notion d’entourage, déjà prévue par .

le droit suisse, est ici nécessaire puisque le but de la loi est de couvrir aussi les cas 

de transfert de patrimoines au sein de la famille, élargie ou non, de la PPE qui s’est 

enrichie au cours de son mandat politique. Au demeurant, et conformément aux 

principes du Groupe de Wolfsberg39

, la loi ne vise pas l’ensemble des personnes 

exerçant ou ayant exercé une fonction publique, mais seulement des  senior public 

functions, d’où l’expression «fonction publique importante» qui recouvre notamment le chef d’État ou de gouvernement, les politiciens de haut rang, les hauts 

responsables au sein des pouvoirs publics, les magistrats ou militaires de haut rang, 

ainsi que les dirigeants d’une entreprise publique ou les responsables de parti politique. Bref, il s’agit d’individus évoluant dans un environnement où le pouvoir, la 

politique et l’argent sont mêlés. D’un point de vue temporel, la loi vise aussi bien les 

PPE en exercice que celles qui ne sont plus en fonction, ainsi que cela ressort de la 

formulation «… occupent ou ont occupé …». Cette durabilité de la qualité de PPE 

  

35

Politically exposed persons, Refining the PEP definition, White paper produced by 

World-Check, 2

e

 edition, 2008; http://www.world-check.com/whitepapers/2008/?page=1 

36

 La Recommandation 6 du GAFI prévoit ainsi qu’ «une personne politiquement exposée 

(PPE) est une personne qui exerce ou a exercé d’importantes fonctions publiques dans un 

pays étranger; par exemple, de chef d’État ou de gouvernement, de politiciens de haut 

rang, de hauts responsables au sein des pouvoirs publics, de magistrats ou militaires de 

haut rang, de dirigeants d’une entreprise publique ou de responsables de parti politique. 

Les relations d’affaires avec les membres de la famille d’une PPE ou les personnes qui lui 

sont étroitement associées présentent, sur le plan de la réputation, des risques similaires à 

ceux liés aux PPE elles-mêmes. Cette expression ne couvre pas les personnes de rang 

moyen ou inférieur relevant des catégories mentionnées ci-dessus». 

37

 L’art. 8, par. 3, de la Directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil du  

26 octobre 2005 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du 

blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme prévoit qu’on entend par 

«personnes politiquement exposées: les personnes physiques qui occupent ou se sont vu 

confier une fonction publique importante ainsi que les membres directs de leur famille ou 

des personnes connues pour leur être étroitement associées». 

38

 RS 955.022 (art. 1, al. 1, let. a); 955.032 (art. 3) et 955.033.0 (art. 2, let. d). Ces 

ordonnances instituent une obligation de diligence pour les intermédiaires financiers en 

matière de lutte contre le blanchiment d’argent vis-à-vis des entreprises et les personnes 

physiques lorsqu’elles sont «de manière reconnaissable» proches d’une PPE. Le projet de 

loi n’instituant pas une telle obligation de diligence, ce caractère «reconnaissable» des 

proches serait sans objet. C’est la raison pour laquelle elle n’a pas été reprise dans ce 

projet de loi. 

39

 Le Groupe de Wolfsberg regroupe les banques internationales suivantes:  

ANB Amro N. V., Banco Santander Central Hispano SA, Bank of Tokyo-Mitsubishi Ltd., 

Barclays Bank, Citigroup, Crédit Suisse Group, Deutsche Bank AG, Goldman Sachs, 

HSBC, J.P. Morgan Chase, Société Générale et UBS SA. Wolfsberg est le nom de la 

localité suisse où s’est tenue une importante séance de travail visant à définir ces directives; voir aussi: Wolfsberg frequently asked questions («FAQs») on Politically Exposed 

Persons («PEPs»), the Wolfsberg Group, 2008;  

http://www.wolfsberg-principles.com/pdf/PEP-FAQ-052008.pdf 3016 

après la fin de la fonction publique, sans limite de temps, est conforme aux recommandations de la Banque mondiale à ce sujet40

 .

Lorsqu’elles occupent toujours une fonction, ces personnes jouissent souvent d’une 

immunité fonctionnelle liée à celle-ci. Toutefois, le dépôt d’une demande d’entraide 

judiciaire implique de facto que l’Etat requérant a renoncé à l’immunité de la PPE 

concernée du fait de la procédure nationale menée à son encontre. Le droit international public qui règle les questions relatives aux immunités prévoit en effet qu’il 

appartient à l’Etat accréditant, soit plus généralement l’Etat qui a octroyé une immunité à une PPE, de décider si celle-ci doit être maintenue ou non41

 Compte tenu du .

caractère subsidiaire de la loi par rapport à l’entraide judiciaire qui présuppose ellemême une procédure nationale, la question des immunités des PPE concernées n’a 

pas à être réglée dans la loi. Elle ne l’est du reste pas davantage dans le cadre de 

l’EIMP. 

Quatre conditions cumulatives sont nécessaires pour que puisse se poursuivre le 

blocage de valeurs patrimoniales, jusqu’alors bloquées dans le cadre de l’entraide 

judiciaire: 

– La première de ces conditions est celle de l’existence préalable d’une procé-

dure d’entraide judiciaire concernant une PPE ou un membre de son entourage et bloquant des valeurs patrimoniales. Cette procédure d’entraide est la 

preuve de la volonté de coopérer de l’Etat requérant. On peut également 

déduire de cette condition la subsidiarité du projet de loi par rapport à 

l’entraide pénale internationale. 

– La deuxième condition est celle de l’appartenance du pouvoir de disposition 

sur les valeurs patrimoniales à une PPE ou un membre de son entourage. 

Cette condition restreint le champ d’application de la loi aux cas problé-

matiques des PPE impunies dans des «Etats défaillants». 

– La troisième est celle de  l’incapacité de l’Etat d’origine à répondre aux 

exigences de la procédure d’entraide judiciaire à raison de sa situation de 

défaillance, de sorte que la demande d’entraide ne peut aboutir. Les situations visées ici sont de deux natures: d’une part, celles dans lesquelles l’Etat 

requérant n’est pas en mesure de fournir – par incapacité ou par volonté – la 

collaboration nécessaire comme, respectivement, dans les cas Duvalier et 

Mobutu, et, d’autre part, celles dans lesquelles la demande est irrecevable au 

sens de l’art. 2 EIMP42

 Cette «situation de défaillance» calquée sur le Statut .

de Rome peut être retenue au cas par cas en fonction de la procédure en 

cause. En d’autres termes, c’est la capacité de l’Etat à mener une procédure 

pénale qui réponde aux critères de la loi sur l’entraide pénale internationale 

dans une affaire déterminée qui est examinée. Cette évaluation s’appuiera 

  

40

Politically Exposed Persons, A Policy Paper on Strengthening Preventive Meassures,  

Th. S. Greenberg, L. Gray, D. Schantz, M. Latham, C. Gardner, The World Bank, StAR, 

UNODC, 2009, pp. 31-32. 

41

 Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, art. 32 (RS 0.191.01); Cour internationale de Justice, arrêt du 14 février 2002, Mandat d’arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique), p. 26. 

42

 L’art. 2, let. a, EIMP prévoit que «la demande de coopération en matière pénale est 

irrecevable s’il y a lieu d’admettre que la procédure à l’étranger n’est pas conforme aux 

principes de procédure fixés par la convention européenne du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ou par le Pacte international 

du 16 décembre 1966 relatif aux droits civils et politiques».3017 

d’une part, sur le dossier de la procédure d’entraide et, d’autre part, sur des 

documents établis par des organisations internationales, telles que l’ONU ou 

la Banque mondiale. 

– La quatrième condition est celle de la nécessité de sauvegarder les intérêts 

de la Suisse qui permet ainsi au Conseil fédéral d’exercer ses prérogatives de 

politique étrangère. Cette condition permettra à la Suisse d’éviter le risque 

d’être manipulée par des procédures d’entraide judiciaire qui ne seraient par 

hypothèse ouvertes dans des Etats requérants que pour des questions 

d’opportunisme politique. Elle permet également au Conseil fédéral de tenir 

compte des intérêts de politique étrangère au sens de l’art. 184 Cst., comme 

il l’a déjà fait dans les cas Mobutu et Duvalier. 

Art. 3 Durée 

En droit en vigueur, le Conseil fédéral prononce le blocage pour une période limitée 

dans le temps et renouvelle, le cas échéant, ce blocage avant son échéance. L’art. 3 

prévoit en revanche que le Conseil fédéral ne se prononce qu’une fois sur le blocage 

et que celui-ci dure en principe jusqu’à ce qu’une décision quant à leur confiscation 

soit entrée en force. La disposition vise ainsi à donner un cadre temporel à la mesure 

qui est ainsi limitée quant à sa durée. Dans le même temps, elle pose implicitement 

comme finalité de la mesure de blocage, la confiscation des avoirs sur la base d’une 

décision judiciaire. 

Le second alinéa prévoit un délai de cinq ans pour qu’une action en confiscation soit 

ouverte. Durant cette période, le DFAE peut ainsi réunir les éléments de preuve 

nécessaire au dépôt d’une action en confiscation tout en menant, cas échéant, en 

parallèle des négociations directes avec les ayants droit des valeurs bloquées, en vue 

d’une solution transactionnelle (art. 4). Le délai de cinq ans court à compter de 

l’entrée en force de la décision de blocage, soit, après épuisement de toutes les voies 

de recours ouvertes (voir art. 11). Cette durée de cinq ans est un compromis entre la 

durée de l’atteinte à la garantie de la propriété et le temps nécessaire à l’évolution de 

certaines situations politiques, comme l’a démontré le cas Duvalier. 

Si les conditions matérielles du blocage (art. 2) ne sont plus remplies avant 

l’ouverture d’une action en confiscation ou le prononcé du jugement sur cette action 

(art. 5), le Conseil fédéral est compétent pour révoquer la mesure. Un tel cas de 

figure pourrait se produire par exemple en cas de reprise de l’entraide judiciaire. Si 

les conditions de l’art. 2 sont à nouveau remplies, le Conseil fédéral peut alors 

réordonner une mesure de blocage. 

Art. 4 Solution transactionnelle 

Lorsque le Conseil fédéral prend des mesures de blocage fondées sur l’art. 184, al. 3, 

Cst., il est fréquent que celles-ci soient accompagnées d’un mandat de négociations 

dévolu au DFAE. 

D’un point de vue pragmatique, une solution négociée doit rester possible. Celle-ci 

permet en effet, en cas de succès, de raccourcir la procédure de blocage et de hâter la 

restitution des valeurs bloquées. Un tel mécanisme de négociation est mis en place 

par le DFAE en fonction des spécificités du cas et si les ayant droits des avoirs 

bloqués entendent s’impliquer dans ce processus. La clé de répartition des valeurs 

entre leur Etat d’origine et les ayants droit de celles-ci est négociée de cas en cas. La 3018 

conclusion d’une solution transactionnelle validée par le Conseil fédéral permet de 

lever la mesure de blocage des valeurs patrimoniales. De la sorte, celles-ci peuvent 

être restituées selon les modalités convenues dans la solution transactionnelle, en 

appliquant par analogie les art. 8 à 10. 

Art. 5 Procédure [de la confiscation] 

Les cas d’entraide judiciaire avec les «Etats défaillants» posent de grandes difficultés en matière d’administration des preuves et d’établissement des faits. Le plus 

souvent, ces procédures ne débouchent ainsi sur aucun jugement ce qui rend la 

confiscation des valeurs patrimoniales impossible sur le plan juridique. 

Pour pallier ce manquement, la loi proposée crée dans le premier alinéa une action 

procédurale nouvelle que le Département fédéral des finances (DFF) peut ouvrir 

auprès du Tribunal administratif fédéral,  lorsque le Conseil fédéral lui en donne 

mandat, en principe sur proposition du DFAE, dans le but de pouvoir faire 

confisquer, par une autorité judiciaire les valeurs bloquées. La compétence formelle 

de représenter la Confédération dans la procédure est dévolue au DFF compte tenu 

de son expérience et de ses ressources  humaines pour mener des procédures judiciaires. Le DFAE collaborera activement à celles menées dans le cadre de la présente loi. 

Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, l’ouverture d’une action en confiscation sera en principe la règle, après qu’une mesure de blocage a été décidée par le Conseil fédéral. Il 

ne s’agit toutefois pas d’un automatisme. La procédure par voie d’action devant le 

Tribunal administratif fédéral se justifie pour garantir un déroulement correct de 

l’administration des preuves, notamment en ce qui concerne la preuve de la licéité 

de l’acquisition des valeurs patrimoniales (cf. art. 6, al. 2). 

Le deuxième alinéa de cette disposition donne au Tribunal administratif fédéral la 

compétence pour confisquer, comme autorité de première instance43

, les valeurs 

patrimoniales qui n’étaient jusqu’alors que bloquées. C’est cette décision de justice 

qui, une fois devenue définitive et exécutoire, opérera juridiquement le transfert de 

la propriété des valeurs patrimoniales en cause de son ou ses ayants droit à la Confédération, en vue de leur restitution. Pour ce faire, trois conditions cumulatives 

doivent être remplies: 

– La première condition implique que les valeurs patrimoniales en cause 

appartiennent à une PPE ou à son entourage. Il s’agit là d’un renvoi aux 

notions développées à l’art. 2, en ce sens que l’ayant droits économique de 

ces valeurs ou la personne qui en a le pouvoir de disposition est une PPE ou 

un proche de celle-ci. La notion retenue est volontairement ouverte car la loi 

vise toute forme de pouvoir de disposition, même indirecte. 

– La deuxième condition est celle de  l’origine illicite des valeurs patrimoniales. L’«origine illicite» de valeurs patrimoniales découle du contexte dans 

lequel celles-ci ont été acquises. En ce sens, le fait que ces valeurs aient déjà 

fait l’objet d’une mesure de blocage dans le cadre de l’entraide judiciaire indique que les autorités chargées de l’entraide ont disposé de suffisamment 

d’éléments pour soupçonner ces avoirs de présenter des liens avec les infrac-

  

43

 Cf. art. 44 de la loi sur le Tribunal administratif fédéral, RS 173.32. 3019 

tions investiguées à l’étranger44

, soupçons qui se seront confirmés par 

l’examen des moyens de preuves récoltés lors de l’exécution de la demande 

d’entraide étrangère ou lors d’une procédure pénale nationale menée pour 

les mêmes faits. L’autorité suisse saisie d’une demande d’entraide judiciaire 

ne peut que déterminer si, tel qu’ils sont présentés, les faits présentés dans la 

demande constituent une infraction45

 Les valeurs patrimoniales en cause ne .

peuvent ainsi retrouver une origine licite de par le simple écoulement du 

temps, après le dépôt de la demande d’entraide ayant entraîné des mesures 

de contrainte. 

– La troisième condition est purement formelle. Seules les valeurs patrimoniales qui ont été bloqués par le Conseil fédéral en application de la loi ou 

antérieurement sur la base de l’art. 184, al. 3, Cst. (cf. art. 14) peuvent être 

confisquées. 

Le troisième alinéa rappelle le principe selon lequel la prescription pénale 

n’empêche pas le prononcé de mesures administratives. Dans ce sens, il serait donc 

également possible que la loi trouve à s’appliquer, en conjonction avec l’art. 14, à un 

état de faits ayant débuté avant l’entrée en vigueur de celle-ci. 

Le quatrième alinéa règle la procédure en confiscation en la suspendant pour le cas 

où l’entraide judiciaire reprendrait au sens de l’art. 3. Dans l’hypothèse où cette 

nouvelle procédure d’entraide judiciaire aboutirait, l’action en confiscation deviendrait sans objet et devrait être rayée du rôle. 

Art. 6 Présomption d’illicéité

Cet article concerne les valeurs patrimoniales bloquées dans le cadre de la loi et sur 

lesquelles une PPE exerce un pouvoir de disposition au sens de l’art. 2 de celle-ci. Il 

pose les conditions auxquelles l’origine de ces valeurs est présumée illicite, dans le 

cadre de la procédure en confiscation. Les cas d’entraide judiciaire avec des «Etats 

défaillants» comportent de grandes difficultés en matière d’établissement des faits, 

d’obtention de moyens de preuve et d’un  jugement définitif et exécutoire. A cela 

s’ajoute la complexité croissante des structures financières utilisées par les PPE pour 

rendre plus difficile à déterminer l’origine de leurs avoirs ainsi que pour brouiller les 

liens qui les unissent à ceux-ci. 

Pour répondre à cette situation, la loi prévoit, à certaines conditions, de faire peser 

sur les ayant droits des valeurs patrimoniales bloquées l’obligation de démontrer 

avec une vraisemblance prépondérante la licéité de leur acquisition. C’est ainsi à ses 

derniers qu’incombe la tâche de démontrer l’origine licite des valeurs patrimoniales 

bloquées. Il s’agit là d’une solution pragmatique qui repose notamment sur le postulat que si les banques doivent connaître leur client  («Know Your Customer»), les 

détenteurs de fonds doivent connaître l’origine des avoirs qu’ils possèdent  («Know 

Your Assets») et par conséquent, pouvoir en établir l’origine. On relèvera qu’une 

telle inversion du fardeau de la preuve n’est pas étrangère au droit suisse, car un tel 

  

44

 Infractions qui, selon l’art 64, al. 1, EIMP, devraient également être punissables en Suisse 

si elles s’y étaient produites. 

45

 Arrêt du Tribunal fédéral du 12 janvier 2010 (1C_374/2009). 3020 

mécanisme est déjà prévu pour la saisie de valeurs patrimoniales de requérants 

d’asile (art. 87, al. 2, LAsi)46

 .

A l’instar du droit de la propriété, des restrictions à l’égard des droits fondamentaux 

sont admissibles pour autant qu’elles reposent sur une base légale, qu’elles se justifient par des motifs d’intérêt public et qu’elles respectent le principe de la proportionnalité47

 .

La présomption d’illicéité de l’origine des valeurs patrimoniales est acquise, lorsque 

deux conditions cumulatives sont remplies: 

– Il s’agit en premier lieu de l’accroissement exorbitant durant l’exercice de la 

fonction publique de la PPE, du patrimoine de la personne qui a le pouvoir 

de disposition sur ces valeurs, au sens de l’art. 2. Deux cas de figure sont 

visés: celui où la PPE et la personne qui a le pouvoir de disposition sont un 

seul et même individu et celui où la personne qui a le pouvoir de disposition 

n’est pas la personne ayant exercé une fonction publique mais fait partie de 

l’entourage de celle-ci. Par «accroissement exorbitant», on entend une disproportion entre le revenu généré par la fonction publique et le patrimoine 

en cause telle qu’elle ne s’explique pas selon l’expérience normale et le 

contexte du pays. Une disposition similaire existe également dans la 

CNUCC qui retient la notion d’augmentation substantielle du patrimoine ne 

pouvant se justifier par des revenus légitimes48

 Avec la notion d’«accroissement exorbitant» la loi proposée pose le degré d’enrichissement à un .

niveau plus élevé que la CNUCC. Elle étend en revanche le champ 

d’application de cette notion aux proches. Il s’agit d’une notion variable de 

cas en cas, dont l’appréciation sera soumise au contrôle d’un juge. Des élé-

ments de preuve concrets doivent permettre de démontrer l’accroissement 

exorbitant de la fortune des personnes visées à l’art. 2 durant la période en 

cause. Tel serait ainsi le cas par exemple d’un ministre devenu millionnaire 

au cours de son mandat, alors qu’il ne l’était pas avant. Le cas d’un proche 

de PPE dont la société de construction d’infrastructures ou de livraison de 

services réaliserait de façon connexe au mandat en cause des bénéfices très 

élevés dans le cadre de marchés publics pourrait constituer un autre exemple 

possible. La notion d’accroissement ne vise pas en revanche l’augmentation 

de valeurs patrimoniales réalisée par exemple grâce à leur gestion adéquate 

par la banque où elles sont déposées. 

– La seconde condition est celle du degré notoirement élevé de corruption de 

l’Etat ou de la PPE en cause, durant la période d’exercice de son mandat 

publique. Par «degré notoirement élevé de corruption», on entend une évaluation de la situation fondée sur les  éléments contenus dans les rapports 

  

46

 Cet article prévoit que: «Les autorités compétentes peuvent saisir ces valeurs (…) si les 

requérants ou les personnes à protéger qui ne sont pas titulaires d’une autorisation de 

séjour: a. ne parviennent pas à prouver que les valeurs patrimoniales proviennent d’une 

activité lucrative, d’un revenu de substitution ou de prestations de l’aide sociale;  

b. ne parviennent pas à prouver l’origine des valeurs, ou c. parviennent à prouver l’origine 

des valeurs patrimoniales mais que la valeur de celles-ci dépasse le montant fixé par le 

Conseil fédéral». 

47

 Cf. Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, B. Ehrenzeller;  

P. Mastronardi, R. J. Schweizer, K. A. Vallender, Schultess, Zurich, Bâle, Genève, &  

Dike Verlag, Lachen, 2002, ad art. 36 Cst., p. 490 et ss. 

48

 Cf. art 20 CNUCC. 3021 

d’organisations comme la Banque Mondiale ou Transparency International 

qui mènent des travaux de recherches et d’analyse en matière de corruption. 

Des affaires comme celles des avoirs Duvalier ou Mobutu démontrent que la 

corruption est souvent l’une des conséquences de la situation de défaillance 

de l’Etat d’origine des avoirs. Dans le cadre de la présente loi, il peut être 

considéré que la corruption était notoirement répandue dans l’Etat d’origine 

de la PPE lorsqu’un certain nombre d’indicateurs le confirment. Pour ce faire, des faisceaux d’indices constitués de diverses sources crédibles permettront de considérer si cette condition est remplie ou non. Il s’agit en particulier de rapports d’organisations internationales et nationales, d’ONG locales 

ou internationales ou d’autres sources publiques comme la presse et les 

média, actives en matière de lutte contre la corruption ou dans la bonne gestion des affaires publiques (gouvernance). Ces faisceaux d’indices constitués 

de diverses sources crédibles permettront de considérer si cette condition est 

remplie ou non. A titre d’exemple, on peu citer des cas emblématiques 

comme Suharto, Mobutu ou Duvalier dans lesquels la corruption de ces personnes étaient notoirement élevées de même, au demeurant, que le niveau de 

corruption sous leur mandat de l’Indonésie, la RDC et Haïti49

 Les agissements de nature criminelle qui ne tombent pas forcément sous la définition .

de l’infraction de corruption du droit suisse, mais qui constituent à un autre 

titre des actes de gestion déloyale des intérêts publics (par exemple soustraction, détournement ou autre usage illicite de biens par un agent public) doivent également pris en compte dans l’établissement de ce critère. 

Le second alinéa de cette disposition prévoit le renversement de la présomption 

lorsque la licéité de l’acquisition des valeurs patrimoniales a été apportée «notamment en présentant les pièces utiles et en expliquant les transactions douteuses»50

 .

C’est précisément ce qu’il est attendu en l’espèce lorsqu’un ayant droit entend 

prouver l’origine licite des valeurs patrimoniales bloquées. 

Art. 7 Droit des tiers 

Cette disposition vise à garantir les droits des autorités suisses (let. a) et ceux des 

tiers de bonne foi (let. b) qui ont été acquis sur les valeurs patrimoniales confisquées. Elle est directement inspirée de l’art. 74a EIMP, dont elle reprend le principe. 

Le but de cette disposition est de permettre aux autorités suisses ou aux créanciers 

de bonne foi d’obtenir le paiement de leurs créances avant que les biens ne soient 

restitués. Seuls peuvent s’en prévaloir les tiers à la procédure à la confiscation au 

bénéfice de droits réels et non les personnes ayant pouvoir de disposition sur les 

valeurs patrimoniales concernées, qui sont parties à la procédure. 

La réserve des droits des autorités suisses est justifiée par le souci de ne pas léser les 

intérêts publics dont l’Etat pourrait se prévaloir sur les valeurs patrimoniales concernées. Ne pourraient ainsi faire l’objet d’une confiscation en vertu de la présente 

loi les biens par ailleurs objet de mesures de saisie dans le cadre d’une procédure 

pénale suisse. S’opposeraient également à une remise les droits acquis par une 

collectivité publique sur un immeuble pour les différentes taxes afférentes à celui-ci. 

  

49

 Voir l’arrêt du Tribunal pénal fédéral du 12 août 2009, RR.2009.94, cons. 3.2.3. 

50

 Arrêt de la Cour des Plaintes du Tribunal pénal fédéral du 26 septembre 2005, consid. 4 et 

les références citées. 3022 

Les personnes privées ne peuvent s’opposer à la remise que moyennant la réalisation 

de différentes conditions cumulatives. Premièrement, la personne concernée ne doit 

pas faire partie de l’entourage de la PPE, le but de la loi étant précisément de couvrir 

les cas de transfert de patrimoines au sein de la famille, élargie ou non, de la PPE qui 

s’est enrichie au cours de son mandat politique. Deuxièmement, la personne doit 

avoir acquis son droit de bonne foi. Ce concept renvoie à la bonne foi de nature 

pénale, à savoir que la personne a acquis le bien dans l’ignorance des faits qui justifieraient sa confiscation51

 Troisièmement, la personne doit avoir un lien particulier.

avec la Suisse, en y résidant ou en y ayant acquis le droit invoqué. Cette condition 

est également reprise de l’art. 74a EIMP. Finalement, le bien-fondé de sa prétention 

doit avoir été reconnu par une autorité judiciaire suisse. 

Seuls les droits de nature réelle peuvent faire obstacle à la confiscation52

 Ainsi, la .

banque pourrait-elle opposer à la confiscation les droits découlant d’un contrat de 

prêt garanti par les biens qu’elle a en dépôt et qui font l’objet de la procédure de 

confiscation, de même que le garagiste pourra obtenir préalablement le paiement des 

frais qu’il a encouru pour l’entreposage d’une voiture soumise à confiscation. Les 

droits de nature personnels, même doublés d’une mesure de séquestre civil, ne 

peuvent pas faire obstacle à la remise53

 .

Les conditions posées sont volontairement restrictives. La protection de la bonne foi 

des tiers est certes plus restreinte par rapport à ce que prévoit la lettre des art. 70 CP 

ou 74a, al. 4, let. c, EIMP. L’art. 7 est toutefois conforme à la jurisprudence constante du Tribunal fédéral et du Tribunal pénal fédéral. Selon celle-ci, seul est en effet 

protégé le tiers qui jouit sur les valeurs à confisquer d’un droit de propriété ou d’un 

droit réel limité (notamment un droit de gage). En revanche, tel n’est pas le cas du 

tiers ne bénéficiant sur l’objet confisqué que de droits personnels de nature obligationnelle (bail, prêt, mandat, créance, fiducie, etc.) ou du détenteur économique qui 

n’est qu’indirectement touché par la mesure de confiscation. Cette limitation trouve 

à s’appliquer tant dans les procédures de confiscation nationales54

 que dans les 

procédures d’entraide internationale55

 .

Par ailleurs, une pesée des intérêts entre les créances des tiers de bonne foi et la 

finalité de la restitution des valeurs a été effectuée. L’expérience a en effet démontré 

que des tiers font parfois valoir sur le capital bloqué des titres juridiques dont la 

légitimité est discutable, par exemple sur la base de jugements étrangers ou de 

reconnaissances de dettes de complaisance difficilement vérifiables. Il convient donc 

d’éviter ici que le montant des valeurs ne soit atteint par des prétentions de tiers avec 

le résultat que le montant à restituer à la population de l’Etat d’origine ne soit substantiellement réduit et qu’une partie des fonds échappe en outre à tout suivi. 

Les personnes qui remplissent les conditions précitées doivent être considérées 

comme des parties à la procédure de confiscation, et être appelées à y participer 

(art. 57 PA56

 .(

  

51

 Arrêt du Tribunal pénal fédéral RR.2007.26 du 9 juillet 2007, consid. 5.3. 

52

 Arrêt du Tribunal fédéral 1C_166/2009 du 3 juillet 2009, consid. 2.3.4. 

53

 Ibid. 

54

 Arrêt du Tribunal fédéral 6S.298/2005 du 24 février 2006, consid. 4.1; Arrêts du Tribunal 

pénal fédéral BB.2008.58 du 06 octobre 2008, consid. 2.2 et BB.2008.6 du 14 avril 2008, 

consid. 2.1. 

55

 Arrêt du Tribunal fédéral 1C_166/2009 du 3 juillet 2009, consid. 2.3.4; Arrêt du Tribunal 

pénal fédéral RR.2009.91-92 / RP.2009.7-8 du 7 avril 2009, consid. 2.2.2 d. 

56

  RS 172.0213023 

La confiscation poursuit un double but. D’une part, elle vise à permettre la restitution des valeurs patrimoniales acquises illicitement par des PPE ou leur entourage 

dans les cas où la procédure d’entraide pénale internationale n’a pas pu aboutir à une 

remise en vue de confiscation (art. 74a EIMP) en raison de la situation de défaillance de l’Etat d’origine. D’autre part, la confiscation a aussi pour fonction de 

sanctionner l’acquisition illicite de ces valeurs patrimoniales. La procédure de 

confiscation se distingue ainsi du cas tranché dans l’ATF 132 I 229 où le Tribunal 

fédéral estima que le blocage fondé sur l’art. 184, al. 3, Cst. poursuivait uniquement 

le but de sauvegarder l’image de la Suisse dans le monde. Dans la mesure où les 

valeurs patrimoniales ont été acquises illicitement, l’intérêt public à la restitution 

prime l’intérêt des créanciers à obtenir l’exécution de leur créance sur ces valeurs 

s’ils ne disposent pas d’un droit réel. 

Art. 8 Principe 

Depuis l’affaire des avoirs Marcos en 1986, la Suisse a restitué à plusieurs reprises 

des avoirs bloqués à leur Etat d’origine. On peut citer en exemple les cas Abacha 

(Nigeria), Montesinos (Pérou) et celui de certains avoirs de PPE angolais (Angola) 

et kazakhs (Kazakhstan)57

 Comme le processus judiciaire lié à chaque cas, la restitution a pris des formes diverses, en fonction des spécificités de chaque situation .

ainsi que des attentes et possibilités des  parties concernées. Dans certains cas, la 

Suisse n’était du reste concernée que du fait des avoirs placés dans les banques 

suisses, soit parce que l’entraide judiciaire lui a été demandée par un Etat tiers qui 

menait une enquête sur ces fonds (Kazakhstan), soit parce qu’un juge suisse menait 

lui-même une enquête dans notre pays, sans avoir recours à l’entraide judiciaire 

(Angola). La Suisse a cherché à ce que les valeurs restituées soient utilisées au profit 

des victimes de la corruption ou du détournement de fonds publics, à savoir, la 

population de l’Etat d’origine de ceux-ci. Des programmes d’intérêt public dans les 

domaines de la santé, de l’éducation, et de la bonne gouvernance ont de la sorte pu 

être financés. A titre d’exemple de cette pratique, on peut citer le cas des avoirs 

Abacha qui ont été restitués avec l’appui de la Banque mondiale ou celui de 

l’Angola dans lequel la Suisse s’est chargée seul du suivi de la restitution par le biais 

de la Direction du développement et de la coopération (DDC). 

La confiscation est prononcée au profit de la Confédération. Il lui incombe ensuite 

de restituer les valeurs confisquées au profit de la population de l’Etat d’origine par 

le biais de programme d’aide au développement. Ceux-ci viseront à améliorer les 

conditions de vie des populations privées de ces ressources. Dans le cas des Etats 

défaillants, il s’agit d’une nécessité puisqu’ils s’agit le plus souvent des Etats les 

plus pauvres de la planète. Dans ce sens, l’Etat récipiendaire des avoirs est un partenaire pour la Suisse. En revanche, il n’est pas partie à la procédure de confiscation et 

n’a pas de droit sur les valeurs à restituer. 

La Confédération ne saurait s’enrichir sur la base des montants confisqués dans le 

cadre de la LCAI, compte tenu de leur origine illicite. Par ailleurs, en admettant que 

cette possibilité eût été retenue, il aurait fallu admettre que la Confédération devrait 

également supporter d’éventuelles dépréciations des valeurs patrimoniales en cause. 

Or, la Confédération ne saurait être tenue pour responsable des variations des 

valeurs patrimoniales entre le moment de  leur confiscation, soit le moment ou la 

  

57

 Cf. annexe 1. 3024 

décision confiscatoire devient définitive,  et celui de leur restitution, soit la date 

convenue en principe dans l’accord passé avec l’Etat d’origine (art. 9). Par consé-

quent, le montant des valeurs patrimoniales à restituer sera celui disponible au jour 

de la restitution, indépendamment des possibles variations des cours ou des marchés. 

Art. 9 Procédure [de la restitution] 

Chaque cas est unique et les besoins de l’Etat d’origine varient de cas en cas. Cela 

étant, la restitution des valeurs patrimoniales confisquées s’effectue par le biais de 

programmes d’intérêt public (al. 1). L’identification de ces programmes se fait en 

principe d’entente avec le gouvernement de l’Etat d’origine des valeurs. Compte 

tenu du caractère symbolique de ces cas, les programmes sélectionnés et mis en 

place viseront par exemple à réduire la pauvreté et combattre l’impunité. 

En cas de restitution de valeurs, la Suisse a le plus souvent mis en place et assuré le 

suivi de ce processus. Cela a été fait parfois par l’entremise d’une organisation 

internationale, comme la Banque mondiale, avec la collaboration d’un Etat tiers 

impliqué dans la procédure d’entraide judiciaire ou encore par le biais de la DDC, 

voire d’ONG locales. Dans tous ces cas, le Conseil fédéral a assuré le suivi de ses 

décisions de restitution en chargeant le DFAE de les exécuter, à raison notamment 

du caractère politique des avoirs de PPE. Les compétences du Conseil fédéral et les 

modalités de restitution ne découlent toutefois pas du droit en vigueur. Cette disposition vise ainsi également à codifier la pratique du Conseil fédéral et à garantir dans 

les futurs cas d’application de la loi, une restitution transparente des avoirs. 

S’agissant des modalités elles-mêmes, le choix de programmes d’intérêt public, au 

sens de l’al. 1, répond à l’exigence de principe posée par l’art. 8. Pour ce qui est de 

la forme des modalités, celles-ci peuvent  être contenues dans un accord qui n’est 

toutefois pas per se une condition à la restitution (al. 2). Si l’Etat d’origine des avoirs 

consent à un tel accord, celui-ci mentionnera les éléments nécessaires à la réalisation 

des programmes d’intérêt public retenus à la satisfaction mutuelle de la Suisse et de 

l’Etat d’origine. La liste des éléments mentionnés sous les let. a. à d. de l’al. 3 est 

énumérative. En cas d’accord sur les modalités, il appartient au Conseil fédéral de 

conclure celui-ci (al. 4). 

L’existence d’un gouvernement démocratique élu dans l’Etat d’origine n’est pas une 

précondition per se à la restitution des valeurs confisquées. Cela étant, il convient de 

trouver dans chaque cas une voie permettant d’assurer que les valeurs restituées 

profiteront bien à la population de l’Etat d’origine, conformément à l’art. 8. Ainsi, 

selon les cas, la restitution peut se faire directement à l’Etat d’origine des fonds en 

fonction des garanties qu’il peut donner. A défaut d’accord et lorsque l’Etat 

d’origine ne peut apporter certaines garanties minimales, la restitution peut également prendre la forme d’une remise par la Confédération, au travers de la DDC ou 

d’organismes internationaux ou nationaux (al. 5). En dernier ressort ou en cas de 

conflit grave, la restitution peut viser à  réduire la dette internationale de l’Etat 

d’origine vis-à-vis d’autres sujets de droit international ou être utilisée au bénéfice 

de l’aide humanitaire. La loi vise ici aussi bien les organisations internationales 

comme la Banque mondiale ou les Banques régionales que des organisations non 

gouvernementales locales. C’est tout le spectre des partenaires potentiels pour assurer une restitution transparente et efficace des fonds qui est ici visé. Sur délégation 

du Conseil fédéral, le DFAE ou un autre département peut se voir confier la tâche de 3025 

superviser la procédure de restitution dans de tels cas, conformément à la pratique 

existante. 

La loi fédérale du 19 mars 2004 sur le partage des valeurs patrimoniales confisquées58

 ne s’applique pas. Son champ d’application (art. 2) ne correspond au contexte présent. 

Art. 10 Frais de procédure 

Cet article s’inspire de l’art. 57, al. 4, CNUCC qui prévoit la possibilité de retenir 

des «dépenses raisonnables» pour l’Etat requis, en dédommagement de son rôle dans 

la procédure de recouvrement. Le message relatif à cette Convention prévoit que 

«par ‹dépenses raisonnables› il faut entendre  les coûts et les dépenses encourues et 

non les honoraires d’intermédiaires ou d’autres dépenses sans affectation précise»59

 .

Les coûts pris en considération correspondent au surcroît d’activité de l’administration fédérale dans de tels cas. Le montant retenu vise à dédommager la Confé-

dération ou les cantons pour ceux-ci et, cas échéant, à couvrir d’éventuelles dépenses extraordinaires. L’expérience a montré que le traitement de ces dossiers implique 

en effet un déploiement inhabituel de ressources au sein de l’administration. 

A titre exemplatif, on rappellera que le cas Duvalier est traité par l’administration 

fédérale depuis 1986 et que le cas Mobutu l’a été pendant douze ans, soit de 1997 à 

2009. C’est en se fondant sur cette expérience et l’article précité de la CNUCC 

qu’une valeur de 2,5 % au maximum des valeurs patrimoniales confisquées a été 

retenue. Le calcul du montant à retenir se fera individuellement pour chaque cas et si 

possible d’entente avec l’Etat concerné, en fonction du travail déployé et du montant 

des valeurs confisquées. Une telle retenue n’est pas automatique. Si elle a lieu, la 

somme retenue est créditée au profit de la Confédération (Caisse fédérale) ou des 

cantons. 

Le Conseil fédéral est compétent pour décider s’il est opportun et adéquat retenir un 

pourcentage de 2,5 % au plus des valeurs patrimoniales confisquées (al. 2). Cette 

évaluation se fera notamment en fonction là encore de la quotité des sommes en 

cause et de considérations politiques à l’appréciation du Conseil fédéral. 

Art. 11 Recours 

Afin d’assurer le respect de la garantie constitutionnelle de l’accès à un juge 

(art. 29a Cst.), l’art. 11 du projet ouvre, conjointement à la modification de l’art. 33, 

let. b, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)60

, le 

recours au Tribunal administratif fédéral contre la décision de blocage du Conseil 

fédéral. Il s’agit d’une exception au principe prévu à l’art. 189, al. 4, 1re

 phrase, de la 

Constitution selon lequel les actes du Conseil fédéral ne sont pas sujets à recours. 

Cette exception est justifiée par la portée du blocage sur des prétentions protégées 

par la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). La jurisprudence avait d’ailleurs déjà 

admis que des mesures de blocage du Conseil fédéral fondées sur l’art. 184, al. 3, 

Cst. puissent faire l’objet d’un recours61

 .

  

58

 RS 312.4

59

 Message du Conseil fédéral du 21.09.07 (FF 2007 6931), p. 6989. 

60

  RS 173.32 

61

 ATF 132 I 229; arrêt du Tribunal administratif fédéral du 14 mars 2008 dans la cause  

C- 7589/2007. 3026 

Le recours au Tribunal administratif fédéral a ordinairement effet suspensif (art. 55, 

al. 1, de la loi sur la procédure administrative fédérale). S’agissant d’une mesure de 

blocage, l’octroi de l’effet suspensif réduirait à néant le but de la procédure puisque 

les biens concernés quitteraient la Suisse pendant la procédure de recours. C’est 

pourquoi l’art. 11, al. 2, retire tout effet suspensif au recours contre la décision de 

blocage du Conseil fédéral. 

En excluant le grief de l’inopportunité, l’art. 11, al. 3, déroge à l’art. 49, let. c, PA. 

L’art. 2, let. d, du projet confère en effet au Conseil fédéral un très large pouvoir 

d’appréciation. L’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation pourraient néanmoins 

être sanctionnés au titre de violation du droit fédéral (art. 49, let. a, PA). 

Contre la décision sur recours du Tribunal administratif fédéral, le recours au 

Tribunal fédéral sera ouvert conformément aux règles de la loi du 17 juin 2005 sur le 

Tribunal fédéral (LTF)62

 Il est en effet usuel dans l’ordre juridique suisse de prévoir .

pour le justiciable un double niveau de recours. Le recours au Tribunal fédéral n’a 

pas non plus effet suspensif (art. 103, al. 1, LTF). 

S’agissant de la décision du Tribunal administratif fédéral sur la demande de confiscation (cf. art. 5 du projet), le recours en matière de droit public sera ouvert devant le 

Tribunal fédéral (art. 82, let. a, LTF). 

Art. 12 Collaboration entre autorités 

Cette disposition vise à assurer que l’OFJ, en sa qualité d’office compétent pour 

l’entraide judicaire annonce avec anticipation au DFAE (DDIP) les cas d’entraide 

visant des PPE qui pourraient aboutir à une décision négative, à raison du manque de 

collaboration de l’Etat requérant. Les autorités fédérales ou cantonales chargées de 

l’exécution de la demande d’entraide judiciaire transmettront leur dossier au DFAE 

ou au DFF à la demande de celui-ci dans le cadre de l’application de la présente loi. 

De la sorte, le DFAE disposera notamment du temps nécessaire pour saisir le 

Conseil fédéral du cas et lui proposer de bloquer les avoirs en cause sur la base de la 

loi, avant que la mesure de blocage prise dans le cadre de la procédure ne soit levée 

du fait de la fin de la procédure d’entraide. 

Art. 13 Modification du droit en vigueur 

D’un point de vue systématique, la loi implique de modifier deux bases légales dans 

le droit en vigueur. 

– L’art. 33, let. b, LTAF63

 (Autorités précédentes) est complété par un ch. 3 

(nouveau) qui prévoit que le recours est recevable contre les décisions de 

blocage du Conseil fédéral prise sur la base de la présente loi. Il faut par 

ailleurs prévoir à l’art. 35 LTAF la nouvelle compétence du Tribunal administratif fédéral de statuer sur action sur les demandes de confiscation fondées sur la LRAI. Enfin, il convient encore de prévoir un nouvel al. 3 à 

l’art. 44. Il s’agit d’une disposition comblant une lacune du droit actuel qui 

ne règle pas la question des frais de procédure devant le tribunal administratif fédéral dans la voie de l’action. 

  

62

  RS 173.110

63

  RS 173.323027 

– L’art. 44 de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la 

faillite  (LP)64

 (Réalisation d’objets confisqués) est modifié de sorte que la 

réalisation d’objets confisqués en vertu de la LRAI s’opère en conformité 

des dispositions de la LRAI. Cette modification législative crée un droit de 

préférence en faveur de l’Etat lors de l’exécution de la décision de confiscation et permet d’écarter d’éventuelles prétentions fondées sur la LP qui 

affecteraient les biens confisqués. Cette solution s’inspire du régime applicable en droit suisse pour les décisions de confiscation basées sur les art. 70 

et 72 CP, qui vaut également pour les procédures d’entraide basées sur 

l’art. 74a EIMP65

 Elle permet d’éviter que d’éventuels créanciers, qui n’ont .

pas pu participer à la procédure de confiscation en vertu de l’art. 7, let. b, de 

la loi, ne puissent ensuite faire obstacle à l’exécution du jugement de confiscation en s’appuyant sur les dispositions de la LP. 

Art. 14 Dispositions transitoires 

Le projet de loi est né des difficultés rencontrées par le Conseil fédéral pour clore les 

cas d’entraide judiciaire avec des «Etats défaillants»66

 L’art. 2 formalise dans une .

loi fédérale la pratique du Conseil fédéral fondée sur l’art. 184, al. 3, Cst. en matière 

de blocage. Par conséquent, cette loi a vocation à donner une issue aux cas de blocage par le Conseil fédéral fondés sur l’art. 184, al. 3, Cst. qui, par hypothèse, 

seraient encore pendants au moment de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi. C’est 

pourquoi l’art. 14 prévoit l’application de la nouvelle loi aux valeurs patrimoniales 

déjà bloquées par le Conseil fédéral au moment de l’entrée en vigueur de la loi. 

Dans un tel cas, la condition de l’art. 2, let. a, ne s’appliquerait pas, puisque les 

valeurs patrimoniales en cause ne feraient justement pas l’objet d’une mesure provisoire de saisie dans le cadre d’une procédure d’entraide judiciaire internationale en 

matière pénale. 

Le second alinéa de cet article prévoit un délai d’un an pour l’ouverture de l’action 

en confiscation au sens des art. 5 et ss. suite à l’entrée en vigueur de la présente loi. 

Faute d’une telle action dans ce délai, le blocage fondé sur l’art. 14, al. 1, Cst. 

devient caduc. 

Art. 15 Référendum et entrée en vigueur 

Cette disposition est obligatoire de par l’art. 141, al. 1, let. a, de la Constitution 

fédérale (référendum facultatif). 

  

64

 RS 281.1

65

 ATF 133 IV 215 consid. 2. 

66

 Voir note 15. 3028 

3 Conséquences 

3.1 Pour la Confédération 

La loi n’entraîne aucune dépense supplémentaire pour la Confédération. Le déclanchement d’une procédure en confiscation constituera toutefois une tâche supplé-

mentaire pour le DFAE. Conformément à l’article 10 de la loi, des frais de procé-

dure peuvent être déduits des valeurs patrimoniales confisquées avant qu’elles ne 

soient restituées, au bénéfice de la Caisse fédérale. Ces frais constituent des recettes 

pour la Confédération. 

3.2 Pour les cantons 

La loi n’entraîne aucune dépense supplémentaire pour les cantons. Ces derniers ne 

sont touchés par le projet de loi que sous l’angle de deux articles. D’abord, l’art. 10 

qui prévoit que des compensations financières peuvent leur être accordées. Ensuite,  

12, al. 2, qui prévoit qu’ils communiqueront au DFAE ou au DFF toutes les données 

nécessaires à l’exécution de la présente loi. 

4 Liens avec le programme de la législature 

La loi sur la restitution des avoirs illicites fait suite à une intervention parlementaire. 

Elle n’est dès lors pas mentionnée dans le programme de la législature  

2008–2011. 

5 Aspects juridiques 

5.1 Constitutionnalité 

Les affaires étrangères relèvent de la compétence de la Confédération (art. 54, al. 1, 

Cst.). La présente loi sur la restitution des avoirs illicites a pour but de permettre la 

restitution de valeurs patrimoniales au travers du financement de programmes 

d’intérêt public dans l’Etat où la PPE avait exercé sa fonction publique et d’éviter 

que nos relations avec le pays d’origine des PPE ne soient affectés par la libération 

des biens saisis dans le cadre d’une procédure d’entraide judiciaire qui n’a pas pu 

aboutir en raison de la situation de défaillance de cet Etat. Elle poursuit ainsi un but 

de politique étrangère. La Confédération peut donc se fonder sur sa compétence en 

matière de relations extérieures pour légiférer en la matière. 

La Constitution fédérale prévoit en son art. 26 la garantie de la propriété. Cette 

disposition garantit des situations juridiques individuelles et protège les droits patrimoniaux concrets contre les atteintes de la puissance étatique. 

La présente loi permet à l’Etat de bloquer puis confisquer des valeurs patrimoniales 

déterminées appartenant à des PPE ou à leur entourage. La confiscation limite la 

garantie de la propriété et doit en conséquence reposer sur un intérêt public prépondérant et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst.). Conformément à 

ce principe, la mesure restrictive doit non seulement être apte à produire le résultat 3029 

escompté, mais encore faut-il qu’elle soit seule à même de le faire, c’est-à-dire qu’il 

n’y en ait pas d’autres, plus respectueuses des libertés, qui soient efficaces. 

En vertu du droit en vigueur – tant au plan national qu’en matière d’entraide judiciaire – une valeur patrimoniale peut ainsi être confisquée s’il est possible d’établir 

de quelle infraction elle provient, sous réserve de l’art. 72 CP qui concerne les 

organisations criminelles. De même, le droit administratif connaît aussi des cas de 

confiscations de biens susceptibles d’un usage illégal67

 .

L’intérêt public poursuivi est celui de sanctionner l’acquisition illicite de biens par 

des PPE et leur entourage. Accessoirement les mesures de blocage et de confiscation 

ont aussi pour but de préserver l’image de la Suisse et de sa place financière. En tant 

qu’elle porte sur des biens d’origine illicite la confiscation prévue par la présente loi 

est une mesure proportionnelle, car aucune autre mesure ne permet de corriger 

l’illicéité de l’acquisition. La confiscation est par ailleurs limitée à des cas où la 

procédure d’entraide pénale internationale n’a pu être conduite à son terme en raison 

de la défaillance de l’Etat demandeur. 

La présente loi prévoit en outre, à certaines conditions, la présomption de l’illicéité 

de l’origine des biens (art. 6). En tant que telle, cette présomption ne constitue pas 

une atteinte autonome à la garantie de  la propriété, car la personne concernée 

conserve la possibilité de démontrer l’origine licite des biens en cause. Elle rend 

néanmoins plus intense l’atteinte portée par la confiscation, car elle facilite notablement le prononcé d’une telle confiscation: lorsque l’illicéité de l’origine est présumée, les biens dont l’acquisition licite n’a pas été démontrée avec une vraisemblance 

prépondérante peuvent en effet être confisqués. Elle doit dès lors respecter, elle 

aussi, le principe de proportionnalité. 

Les conditions posées par l’art. 6, al. 1, pour présumer l’illicéité de l’origine des 

valeurs limitent la portée de cette clause à des cas où l’acquisition illicite est très 

vraisemblable, puisqu’il faut d’une part un accroissement exorbitant du patrimoine 

de la personne concernée pendant l’exercice de la fonction publique et d’autre part 

une corruption notoire. De l’autre côté, la personne qui a le pouvoir de disposition 

sur les valeurs patrimoniales peut faire valoir devant le Tribunal administratif fédéral 

tous les moyens de preuve pertinents pour renverser la présomption. La notion de 

moyens de preuve doit être entendue au sens procédural68

, soit indépendamment du 

degré de preuve requis. Comme en outre le Tribunal administratif fédéral est aussi 

tenu en procédure par voie d’action d’établir les faits d’office69

, l’atteinte à la garantie de la propriété reste proportionnelle. 

  

67

 Par ex. les art. 2, al. 4, de la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au 

maintien de la sûreté intérieure (RS 120) et 31, al. 3, de la loi du 20 juin 1997 sur les 

armes (RS 514.54). 

68

 Cf. art. 36 ss de la loi fédérale de procédure civile fédérale du 4 décembre 1947 (RS 273). 

69

 Art. 44, al. 2, LTAF 3030 

5.2 Compatibilité et cohérence de la loi  

avec les obligations internationales de la Suisse 

5.2.1 Convention européenne des droits de l’homme 

La présomption d’illicéité prévue par la loi n’a pas pour objet la question de la 

culpabilité ou de l’innocence au sens du droit pénal. La loi proposée porte exclusivement sur la question de savoir à qui appartient le pouvoir de disposition sur des 

valeurs patrimoniales déterminées et si celles-ci ont été acquises licitement. Autrement dit, la confiscation n’est pas de nature pénale selon le droit interne suisse. 

Selon la Cour européenne des droits de l’homme, la qualification d’une sanction 

comme étant de nature pénale au sens de l’art. 6 de la Convention du 4 novembre 

1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH)70

doit être faite en fonction des critères suivants: qualification en droit interne, nature 

de l’infraction, le type et la gravité de la sanction ainsi que le but de celle-ci71

 Ces .

critères sont appliqués de manière alternative, c’est à dire qu’il suffit qu’un critère 

soit rempli pour fonder le caractère pénal de la sanction. Dans plusieurs arrêts, la 

Cour a considéré que l’art. 6, § 2, CEDH n’était pas applicable à des mesures de 

confiscation lorsque celles-ci n’emportaient pas formulation d’une accusation au 

sens de l’art. 6, § 2, CEDH, soit parce que la confiscation constituait une mesure de 

prévention72

, parce qu’elle était liée à d’une procédure pénale antérieure73

 ou menée 

contre des tiers74

 ou parce qu’elle constituait une action  in rem contre un véhicule 

utilisé pour la contrebande, indépendante d’une accusation pénale ou de la menace 

d’une procédure pénale si la requérante n’obtempérait pas75

 ,Dans une autre affaire .

récente, la Cour a toutefois considéré que l’art. 6, § 2, CEDH était applicable à une 

confiscation intervenue, comme dans l’arrêt Phillips, suite à une condamnation 

pénale et concernant en partie le bénéfice retiré d’autres infractions que celles pour 

lequel le requérant avait été condamné. A la différence de l’arrêt Phillips76

, les 

infractions en question avaient toutefois fait l’objet de la procédure pénale et le 

requérant en avait été acquitté77

 .

Au vu de cette jurisprudence, pas toujours explicite en ce qui concerne l’application 

des critères énoncés, on ne peut entièrement exclure que la confiscation prévue par 

le projet de loi doive être rattachée au volet pénal de l’art. 6 CEDH, de sorte que 

l’art. 6, § 2, CEDH serait applicable. Même si tel était le cas, la présomption 

d’illicéité serait compatible avec les exigences de l’art. 6 CEDH. Une décision 

fondamentale de la Cour européenne des droits de l’homme a en effet établi ce qui 

suit: 

«Tout système juridique connaît des présomptions de fait ou de droit; la Convention 

n’y met évidemment pas obstacle en principe, mais en matière pénale, elle oblige les 

Etats contractants à ne pas dépasser à cet égard un certain seuil. (…) L’art. 6, par. 2, 

  

70

 RS 0.101 

71

 Arrêt Engel c. Pays-Bas du 8 juin 1976, Série A n° 22, § 80 ss. 

72

 Décisions Arcuri et autres c. Italie du 5 juillet 2001, n

o

 52024/99, CEDH 2001-VII,  

p. 515; Butler c. Royaume-Uni du 27 juin 2002, n

o

 41661/98, CEDH 2002-VI, p. 383;  

Riela et autres c. Italie du 4 septembre 2001, n

o

 52439/99, p. 8 ss. 

73

 Arrêt Phillips c. Royaume-Uni du 5 juillet 2001, CEDH 2001-VII, § 28 ss. 

74

 Arrêt AGOSI c. Royaume-Uni du 24 octobre 1986, Série A, vol. 108, § 65. 

75

 Arrêt Air Canada c. Royaume-Uni du 5 mai 1995, Série A vol. 316-A, § 52 ss. 

76

 Voir note 64. 

77

 Arrêt Geerings c. Pays-Bas du 1

er

 mars 2007, req. 30810/03. 3031 

ne se désintéresse donc pas des présomptions de fait ou de droit qui se rencontrent 

dans les lois répressives. Il commande  aux Etats de les enserrer dans les limites 

raisonnables prenant en compte la gravité de l’enjeu et préservant les droits de la 

défense»78

 .

Cela étant, la réglementation proposée satisfait aux exigences formulées par la Cour 

européenne: son champ d’application est étroitement circonscrit aux valeurs patrimoniales de PPE et de leur entourage; elle donne à la personne concernée la possibilité de renverser la présomption et confère aux tribunaux une pleine liberté 

d’appréciation des preuves. Elle se limite en outre à la mesure strictement nécessaire 

à une lutte efficace contre l’impunité engendrée par une situation défaillante dont il 

serait inique que les personnes responsables ou leur entourage puissent bénéficier. 

5.2.2 Convention des Nations Unies contre la corruption 

La CNUCC comporte des normes de portée mondiale en matière de prévention et de 

répression de la corruption. La Suisse l’a signée le 10 décembre 2003. Elle n’a émis 

aucune réserve sur ce texte qu’elle a ratifié le 24 septembre 2009. 

La CNUCC consacre tout un chapitre (V) au recouvrement de valeurs patrimoniales 

acquises illicitement. L’art. 51 CNUCC énonce que la restitution d’avoirs est un 

principe fondamental de la convention et que les Etats Parties s’accorderont mutuellement la coopération et l’assistance la plus étendue à cet égard. Cet article manifeste la volonté des Etats Parties de tout mettre en oeuvre pour que la Convention 

induise, par rapport aux textes antérieurs, une amélioration déterminante79

 ,L’art. 57 .

par. 2, oblige pour sa part chaque Etat partie à adopter les mesures législatives 

nécessaires permettant aux autorités compétentes de restituer les biens confisqués. 

Le par. 5 de cet article rappelle que l’Etat requis et l’Etat requérant disposent d’une 

alternative pour tenter de résoudre une  situation dont l’issue paraît douteuse, 

notamment lorsque l’Etat requérant n’est pas à même de coopérer sur le plan judiciaire. 

Le droit suisse est en l’état déjà compatible avec les dispositions impératives de la 

CNUCC, tant d’un point de vue général qu’en ce qui concerne en particulier la 

restitution de valeurs patrimoniales au sens de l’art. 57 CNUCC80

 La loi s’inscrit en .

parfaite cohérence avec la direction donnée par la CNUCC, sous l’angle de la restitution des valeurs patrimoniales. Elle tend  en effet à parfaire le cadre juridique 

suisse pour permettre la restitution d’avoirs d’origine, même dans les rares cas dans 

lesquels l’entraide judiciaire n’aboutit à raison du caractère défaillant de l’Etat 

requérant. De la sorte elle respecte pleinement le principe fondamental posé par la 

Convention. En outre, pour que le rapatriement des fonds confisqués à l’étranger 

puisse intervenir plus rapidement, la loi prévoit, conformément à la CNUCC, que les 

Etats peuvent convenir d’une solution ad hoc, ce qui évite d’avoir à attendre la fin de 

procédures judiciaires longues et complexes. Cette solution devra toutefois prendre 

la forme d’un accord bilatéral, car on se trouve alors hors du mécanisme de la resti-

  

78

 Arrêt Salabiaku c. France du 7 octobre 1988, série A, vol. 141. Dans le même sens cf. 

arrêt Pham Hoang c. France du 25 septembre 1992, série A, vol. 243 n

o

 32 et arrêt 

Janosevic c. Suède du 23 juillet 2002. 

79

 Message du Conseil fédéral du 21.09.07 (FF 2007 6931), p. 6987. 

80

 Ibidem, p. 6933 et 6989. 3032 

tution automatique et obligatoire. L’Etat requis aura ainsi son mot à dire, notamment 

sur le sort des fonds rapatriés, qui devront être utilisés, dans toute la mesure du 

possible, au bénéfice de la population et des victimes de la corruption81

 ,Là encore .

il s’agit précisément des principes retenus par la loi pour ce qui est de la restitution 

des valeurs patrimoniales confisquées. 

5.3 Relation avec le droit européen 

La loi sur la restitution des avoirs d’origine illicite ne touche pas le droit européen 

et, dans la mesure où elle aurait un lien indirect avec certaines dispositions du droit 

européen, notamment dans le domaine de l’entraide judiciaire, elle est conforme à 

ces dispositions. 

5.4 Forme de l’acte à adopter 

Le projet contient des dispositions importantes fixant des règles de droit qui doivent 

être édictées sous la forme d’une loi fédérale, conformément à l’art. 164, al. 1, Cst. 

  

81

 Ibidem, p. 6989. 3033 

Annexe 1 

Résumé des cas les plus récents de restitution de valeurs  

patrimoniales d’origine illicite 

De même que le processus judiciaire lié à chaque cas, la restitution prend des formes 

diverses, en fonction des spécificités de chaque situation ainsi que des attentes et 

possibilités des parties concernées. Dans certains cas, la Suisse n’était du reste 

concernée que du fait des avoirs placés dans nos banques, soit parce que l’entraide 

judiciaire lui a été demandée par un Etat tiers qui menait une enquête sur ces fonds 

(Kazakhstan), soit parce qu’un juge suisse menait lui-même une enquête dans notre 

pays, sans avoir recours à l’entraide judiciaire (Angola). Voici quelques exemples 

récents et emblématiques de cas de restitution et de monitoring: 

Versement anticipé sur des comptes bloqués (escrow accounts):  

le cas des Philippines 

Dans ses décisions de décembre 1997 et de janvier 1998, le Tribunal fédéral a retenu 

que les valeurs patrimoniales des fondations Marcos étaient de toute évidence 

d’origine délictueuse et a autorisé leur transfert préalable sur des comptes bloqués 

(escrow accounts) aux Philippines. Le Tribunal fédéral avait autorisé ce transfert 

préalable à deux conditions. 

En l’espèce, les Philippines ont rempli ces deux conditions posées par le Tribunal 

fédéral. Un jugement exécutoire d’un tribunal philippin a permis de clore la procé-

dure d’entraide judiciaire dans le cadre de l’affaire Marcos en tant que telle. Les 

autorités suisses ont été régulièrement informées sur les mesures et les procédures de 

compensation mises en place en faveur des victimes des violations des droits de 

l’homme sous le régime Marcos. 

Les 683 millions de dollars américains qui avaient été bloqués en Suisse ont ainsi pu 

être restitués à l’Etat Philippin, au travers de comptes bloqués, ce qui n’avait jamais 

été fait jusqu’alors. 

Monitoring national: le cas du Pérou 

Au cours des cinq années suivant 2001, le Pérou s’est vu restitué environ 180 millions de dollars américains, dont approximativement 93 millions de la Suisse. 

Du côté helvétique, les fonds ont pu être principalement restitués sur la base du 

jugement rendu au terme de la procédure pour blanchiment contre Montesinos, 

menée par le Ministère public du Canton de Zurich. En 2002, le Ministère public a 

ainsi ordonné, dans le cadre de sa procédure, la remise au Pérou d’environ 77,5 

millions de dollars américains provenant d’actes de corruption, tandis que d’autres 

fonds ont été restitués la même année avec l’accord des personnes concernées. En 

octobre 2006, le Ministère public a de plus restitué au Pérou environ 11,5 millions 

de dollars américains provenant des comptes d’un comparse de Vladimiro Montesinos. 

Du côté péruvien, un fonds spécial a été créé en octobre 2001 et mis en place au 

niveau national pour l’administration des avoirs illicitement obtenus au détriment de 

l’Etat (FEDADOI). Le but de ce fonds  était d’apporter un cadre permettant une 

gestion transparente et adéquate des sommes récupérées par l’Etat. L’allocation des 3034 

avoirs était décidée par les membres du  board du FEDADOI. Le résultat de ce 

processus ne fut pas satisfaisant car des allocations d’argent ont notamment permis 

de payer des activités récréatives de la police qui n’auraient pas du être couvertes 

par de tels budgets. 

Monitoring de la Suisse (DDC): le cas de l’Angola 

Une procédure pénale initiée à Genève en  avril 2002 a permis de saisir des fonds 

détournés destinés au remboursement de la dette de l’Angola à la Russie. L’enquête, 

bouclée en 2004, n’a pas permis d’établir que des irrégularités avaient été commises. 

Toutefois le blocage des fonds se trouvant sur des comptes ouverts au nom de quatre 

hauts fonctionnaires angolais a été maintenu car ces derniers n’ont pas contesté que 

les fonds appartiennent à l’Etat angolais. 

Dans le courant de l’année 2002, des discussions ont été engagées entre les autorités 

fédérales et angolaises, à la demande de ces dernières. Ces discussions avaient pour 

but de déterminer si l’argent bloqué en Suisses au titre de la procédure pénale ouverte par les autorités judiciaires genevoises pourrait être affecté à des fins sociales et 

humanitaires, compte tenu de la grave crise que connaît l’Angola. Le 1er

 novembre 

2005, les délégations suisse et angolaise ont signé un accord. 

Cet accord a pour but d’affecter à des fins sociales et humanitaires les fonds en 

provenance de l’Angola bloqués en Suisse. Concrètement, deux programmes de 

développement sont prévus par cet accord: l’un concerne le déminage et l’autre, 

l’agriculture. En ce qui concerne le dossier «déminage», la proposition de l’Angola 

est d’utiliser les fonds pour payer un contrat existant entre l’Angola et l’entreprise 

suisse RUAG pour mener à bien l’enlèvement de mines. Comme ce contrat avait été 

signé avant l’accord, la Suisse et l’Angola, en consultation avec RUAG, ont décidé 

de faire vérifier le contrat par la Société Générale de Surveillance. Quant au dossier 

«agricole», il est prévu de construire et gérer deux centres de formation professionnelle agricole dans deux provinces d’Angola. 

LA DDC est chargée de l’administration des fonds et du suivi du programme. Les 

fonds sont déposés sur un compte ouvert au nom de la DDC auprès de la Banque 

nationale suisse, indiquant la République d’Angola en qualité d’ayant droit économique, la DDC étant seule autorisée à effectuer des prélèvements sur ce compte. 

Monitoring bipartite avec la Banque mondiale: le cas du Nigeria 

Le 7 février 2005, le Tribunal fédéral a décidé que la majeure partie des fonds Abacha bloqués en Suisse, soit quelque 460 millions de dollars américains, était manifestement d’origine criminelle et qu’elle pouvait par conséquent être restituée au 

Nigeria sans qu’aucune décision de confiscation de l’Etat requérant ne soit nécessaire. Le Conseil fédéral a ensuite défini les modalités de restitution desdits fonds. 

Dans ce cas, la Suisse a pu établir, d’entente avec le Nigeria et grâce à l’assistance 

de la Banque mondiale, un monitoring pour déterminer comment les fonds retournés 

ont été utilisés au Nigeria. Au total, l’accord pour le principe du monitoring a porté 

sur les 700 millions restitués, soit 460 et 40 millions de dollars américains suite à 

des décisions judiciaires en Suisse et 200 millions de dollars américains restitués sur 

la base du consentement donné par les ayant droits. 

Ce monitoring s’est heurté à la difficulté que le gouvernement avait déjà budgété ces 

montants pour l’année 2004 alors que la restitution a effectivement eu lieu en 2005. 

La Suisse a donc seulement pu procéder à une vérification a posteriori par un moni-3035 

toring de la Banque mondiale. Cela étant, même les ONG les plus critiques ont 

admis que cette opération constituait une percée parce que c’est la première fois 

qu’un tel monitoring a eu lieu. 

Monitoring tripartite avec la Banque mondiale et les USA:  

le cas du Kazakhstan 

Des contacts ont eu lieu depuis 2003 entre les Etats-Unis et la Suisse pour examiner 

les modalités de restitution des avoirs du Kazakhstan déposés à Genève sur des 

comptes bancaires gelés dans le cadre d’une procédure d’entraide judiciaire internationale avec les Etats-Unis (env. USD 84 millions) et dans le cadre d’une procédure 

genevoise (env. USD 60 millions). Les parties ont recherché une solution assurant 

que les avoirs restitués au peuple kazakh soient utilisés à bon escient sans risque 

d’être détournés. La restitution, sous la supervision d’une institution financière 

internationale, notamment la Banque mondiale, est apparue comme la modalité la 

plus fiable. 

Concrètement, la solution envisagée par les Etats-Unis, le Kazakhstan, la Suisse et la 

Banque mondiale porte sur l’établissement d’une nouvelle fondation kazakh nommée «BOTA Kazakh Child and Youth Development Foundation». Cette fondation se 

compose de cinq  Founders kazakhs nommés par le gouvernement et devant être 

approuvés par les parties. La fondation est gérée par une ONG internationale choisie 

d’un commun accord par les parties et complètement indépendante des autorités 

kazakhes. Les fonds bloqués seront transférés successivement à cette fondation et 

utilisés par celle-ci sous les auspices de la Banque mondiale. Un Conseil de gestion 

(Supervisory Board) composé par les parties signataires de l’accord supervisera 

l’utilisation effective des fonds. Le versement des fonds peut à tout moment être 

interrompu à la demande d’une seule partie signataire. 

Le Conseil fédéral a approuvé, le 2 mai 2007, un accord avec les Etats-Unis et le 

Kazakhstan, ainsi qu’un Service agreement avec les Etats-Unis, le Kazakhstan et la 

Banque mondiale qui visent la restitution, au Kazakhstan, des fonds bloqués en 

Suisse. Il est attendu que les fonds seront utilisés dans une période de cinq ans. 3036 

Annexe 2 

Chronologie du blocage des avoirs Mobutu en  

Suisse (1997–2009) 

Le 16 mai 1997, suite à une demande d’entraide judiciaire de la République démocratique du Congo (RDC), la Suisse a ordonné le blocage partiel des avoirs Mobutu 

en Suisse, à titre de mesures provisionnelles. En l’absence d’éléments suffisants, les 

autorités suisses étaient dans l’impossibilité d’ordonner le blocage complet de ces 

biens. 

Le 17 mai 1997, pour pallier cet état de fait, le Gouvernement suisse a adopté une 

ordonnance bloquant à titre conservatoire les avoirs détenus par Mobutu et sa 

famille en Suisse. La demande d’entraide ayant été ensuite partiellement complétée 

par la RDC, le blocage des avoirs s’est poursuivi dans le cadre de l’entraide judiciaire. 

Entre mai 1997 et novembre 2003,  les autorités suisses ont demandé plusieurs fois 

et à différents niveaux aux autorités congolaises de préciser leur demande 

d’entraide judiciaire. La RDC n’a cependant pas donné suite à ces demandes, entraînant ainsi la fin de la procédure d’entraide. 

Le 15 décembre 2003, pour éviter de devoir rendre les avoirs aux héritiers Mobutu, 

le Gouvernement suisse a décidé de les bloquer pour une période initiale de trois 

ans sur la base de la Constitution. Il a chargé le DFAE d’assister les parties en vue 

de rechercher une issue aussi satisfaisante que possible. 

Le 15 décembre 2006, le Gouvernement suisse a décidé d’une première prolongation du blocage pour une période de deux ans, nonobstant les faibles avancées du 

dossier. 

En juillet 2007, la Présidente de la Confédération s’est rendue en RDC pour inviter 

l’Etat congolais à désigner un interlocuteur pour le représenter dans ce dossier. 

En août 2007, le Secrétaire d’Etat suppléant a reçu la Vice-ministre des Congolais 

de l’étranger pour lui renouveler la demande du DFAE de désigner un interlocuteur. 

En novembre 2007,  l’Ambassadeur de Suisse à Kinshasa a remis un Aide-mémoire 

au Ministère des affaires étrangères de la RDC pour rappeler la préoccupation de la 

Suisse dans cette affaire et son souhait de trouver une solution au bénéfice de la 

population congolaise. 

En juillet 2008, le DFAE a adressé une lettre au Ministre des affaires étrangères de 

la RDC. Le DFAE y exprimait les regrets de la Suisse de constater qu’à cinq mois de 

l’échéance du 15 décembre 2008 et malgré ses diverses démarches, les discussions 

en vue de trouver une solution permettant le retour des fonds à la RDC n’avaient pas 

pu avoir lieu. La Suisse a alors proposé une aide technique pour la reprise de la 

procédure pénale initiée en 1997 et  pour le dépôt d’une nouvelle demande 

d’entraide judiciaire.

Le 23 octobre 2008, par  note diplomatique du Ministère congolais des affaires 

étrangères, la Suisse a appris que le Gouvernement congolais renonçait à une procédure pénale à l’encontre de l’entourage de feu le Président Mobutu et optait pour 

une négociation avec l’hoirie Mobutu. 3037 

Par une lettre du 13 novembre 2008, la Ministre des affaires étrangères a offert au 

Président Kabila de financer les services d’un avocat spécialisé en matière de 

recouvrement d’avoirs, dont le mandat consisterait à tenter d’obtenir au nom de la 

RDC une mesure de blocage judiciaire des fonds Mobutu. 

Suite à la réponse favorable de dernière minute de la RDC, le Gouvernement suisse 

a prolongé une deuxième fois le blocage des avoirs jusqu’au 28 février 2009. Cette 

prolongation avait pour but, d’une part, de permettre à l’avocat de la RDC d’initier 

une procédure en Suisse visant à obtenir le blocage judiciaire des avoirs et, d’autre 

part, de permettre au Ministère public de la Confédération (MPC) de se prononcer 

sur la suite à donner à cette procédure. 

Le 23 janvier 2009, une plainte pénale ayant été déposée en Suisse par l’avocat de la 

RDC, le Gouvernement suisse a décidé d’une  troisième prolongation du blocage

jusqu’au 30 avril 2009, partant du principe que l’étude du dossier par le MPC impliquait un travail important. 

Le 21 avril 2009, après examen de la plainte pénale,  le MPC a été contraint de la 

rejeter, les faits dénoncés étant prescrits.

Contre toute attente, la RDC a donné pour instruction à son avocat de ne pas recourir contre la décision du MPC. Par cette attitude, la RDC a réduit à néant tout espoir 

de voir les fonds bloqués restitués au peuple congolais. 

Le 27 avril 2009, le Conseil fédéral a été informé du  dépôt d’une dénonciation 

auprès du Tribunal pénal fédéral  (TPF) par un citoyen suisse. Cette procédure 

inattendue a été ouverte par un particulier  pour tenter une ultime fois d’éviter le 

déblocage des avoirs au bénéfice des héritiers Mobutu. Afin de permettre au TPF de 

se prononcer, le Gouvernement suisse a décidé d’une  quatrième prolongation des 

avoirs. 

Le 14 juillet 2009, le TPF a finalement décidé de ne pas donner suite à cette dénonciation, déclarant que le citoyen suisse ne pouvait agir, faute d’être victime dans 

cette affaire. Dans ces circonstances et conformément à la décision du 30 avril 2009 

du Gouvernement,  la Suisse n’avait plus d’autre option que de lever la mesure de 

blocage des avoirs de feu Mobutu après douze ans d’efforts. 3038 

Annexe 3 

Chronologie du blocage des avoirs Duvalier en  

Suisse (1997–2009) 

Le 14 mars 1986, les autorités d’Haïti ont transmis à la Suisse une  demande 

d’entraide judiciaire, dans laquelle étaient requis le blocage et la saisie des fonds 

bloqués en Suisse par M. Duvalier et son entourage, la communication de tous 

renseignements relatifs à ces avoirs et, en définitive, la remise de ceux-ci à l’Etat 

requérant. Cette demande a été transmise par l’OFP (aujourd’hui OFJ) pour exécution par les cantons dans lesquels les avoirs Duvalier ont été saisis à titre provisoire. 

Le 14 juin 2002,  après seize ans de procédure d’entraide judiciaire en matière 

pénale infructueuse, le Conseil fédéral a décidé de bloquer en Suisse les fonds 

Duvalier et ceux de son entourage, pour une durée de trois ans, soit jusqu’au 14 juin 

2005. Dans le même temps, le Conseil fédéral a mandaté le DFAE d’assister les 

parties en vue de rechercher une issue aussi satisfaisante que possible.  

Le 3 juin 2005,  compte tenu d’un possible accord, le Conseil fédéral a décidé de 

prolonger le blocage de deux ans, soit jusqu’au 3 juin 2007, afin que la solution 

trouvée puisse être finalisée et mise en œuvre. Cette solution transactionnelle n’a 

finalement pu aboutir. 

Le 1er

 juin 2007,  le CF a décidé de prolonger le blocage pour trois mois, soit jusqu’au 31 août 2007. Il subsistait encore des possibilités de trouver une solution à la 

restitution au moins partielle des fonds. 

Le 13 août 2007, le Président haïtien a adressé à la Présidente de la Confédération

une lettre l’informant de «la ferme volonté du Gouvernement haïtien de rechercher 

des voies et moyens permettant leur rapatriement en Haïti et du lancement prochain, 

par les autorités judiciaires compétentes de Port-au-Prince, de procédures adéquates 

contre Jean-Claude Duvalier». 

Le 22 août 2007,  le Conseil fédéral a décidé de prolonger le blocage des fonds 

Duvalier pour une durée de douze mois, soit jusqu’au 31 août 2008, sur la base des 

informations contenues dans la lettre du Président Préval. 

Le 23 mai 2008, la République d’Haïti a présenté une nouvelle demande d’entraide 

judiciaire à la Suisse, par le biais de l’OFJ. 

Le 11 février 2009, l’OFJ a ordonné la remise des avoirs Duvalier à la République 

d’Haïti.

Par jugement sur recours des 7 avril 2009 et 12 août 2009, le Tribunal pénal fédéral 

(TPF) a confirmé la décision de remise de l’OFJ. 

Par jugement du 12 janvier 2010 rendu public le 3 février 2010, le Tribunal fédéral 

a infirmé la décision de l’OFJ, sous l’angle de la prescription, et mis un terme à la 

procédure d’entraide. Le Tribunal fédéral a estimé en outre que les conditions posées 

par l’entraide pénale «apparaissent trop strictes pour ce genre d’affaires» et a invité 

le législateur à apporter les corrections et allègements nécessaires. 3039 

Le 3 février 2010,  le Conseil fédéral a décidé de bloquer à nouveau les avoirs 

Duvalier sur la base de la Constitution. Le blocage durera au maximum jusqu’à 

l’entrée en vigueur de la loi fédérale  sur la restitution des valeurs patrimoniales 

d’origine illicite de personnes politiquement  exposées et à la décision de confiscation prise sur la base de celle-ci ou jusqu’au rejet par le Parlement de ce projet de 

loi. Cette décision a fait l’objet d’un  recours auprès du Tribunal administratif 

fédéral. 3040